Bundesrat

Der Bundesrat ist kein Ausschuss, kein Anhängsel und schon gar keine „zweite Kammer light“, sondern ein eigenständiges oberstes Bundesorgan, also ein echtes Verfassungsorgan. Seine verfassungsrechtlichen Grundlagen findest Du gebündelt in Art. 50 bis 53 GG. Dort geht es vor allem um Zusammensetzung und Verfahren.

Aber Vorsicht: Die eigentlichen Mitwirkungsbefugnisse des Bundesrates liegen nicht nur dort. Sie sind – typisch Grundgesetz – über das ganze GG verteilt. Besonders wichtig sind etwa Art. 23 GG (EU-Angelegenheiten) sowie Art. 76 und 77 GG (Gesetzgebung). Dazu kommen einfache Gesetze, die dem Bundesrat Zustimmungs- oder Mitwirkungsrechte geben, etwa das EUZBLG oder das IntVG.

Und wie jedes Verfassungsorgan gibt sich auch der Bundesrat selbst Regeln: Seine Geschäftsordnung erlässt er autonom auf Grundlage von Art. 52 Abs. 3 S. 2 GG.

Funktion

Schauen wir uns zuerst die Funktion des Bundesrats an.

Föderativ geprägtes Organ

Wenn Du nur einen Artikel zur Funktion des Bundesrates behalten willst, dann Art. 50 GG. Dort steht der Kern: Die Länder wirken durch den Bundesrat bei der Gesetzgebung des Bundes, der Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit.

Deshalb liest man oft, der Bundesrat sei die „Vertretung der Länder„. Gemeint ist: Länderinteressen sollen auf Bundesebene hörbar werden. Zugleich fungiert der Bundesrat als föderales Gegengewicht zum Bundestag, der eher einheitlich-zentral („unitarisch“) geprägt ist. Dass die Länder überhaupt an der Willensbildung des Gesamtstaates beteiligt sind, ist so wichtig, dass das Grundgesetz diese Struktur durch Art. 79 Abs. 3 GG sogar der Ewigkeitsgarantie unterstellt.

Mitwirkungsrechte

Art. 50 GG bleibt bewusst vage. Und das ist kein Zufall: Der Bundesrat hat keinen eigenen, abgegrenzten Aufgabenbereich, wie ihn etwa Bundestag, Bundesregierung oder Bundespräsident haben. Stattdessen wirkt er mit. Seine Befugnisse lassen sich grob einteilen in Initiativrechte, Informationsrechte, Zustimmungsrechte und Einspruchsrechte.

Das zeigt schon die Richtung: Der Bundesrat gestaltet selten selbst, sondern kontrolliert, korrigiert und bremst, wenn nötig. Besonders stark sind seine Rechte dort, wo zentrale Länderinteressen betroffen sind. Typische Beispiele: Finanzen (z. B. Art. 104a Abs. 4, 105 Abs. 3, 106 Abs. 3 S. 3, 109 Abs. 3 und Abs. 4 GG) und Verwaltungskompetenzen (Art. 84 ff. GG).

Merke Dir: Je tiefer ein Bundesgesetz in die föderale Balance eingreift, desto stärker ist regelmäßig der Bundesrat im Spiel.

Zusammensetzung und Organisation

Nach Art. 51 Abs. 1 S. 1 GG besteht der Bundesrat aus Mitgliedern der Landesregierungen. Wer das konkret ist, bestimmt das jeweilige Landesverfassungsrecht. In Flächenländern: Ministerpräsident und Minister, in Stadtstaaten: Bürgermeister und Senatoren, dazu ggf. Staatssekretäre oder Staatsräte, wenn sie Sitz und Stimme im Kabinett haben.

Gewählt wird hier niemand. Die Landesregierung bestellt ihre Mitglieder per Kabinettsbeschluss und teilt das dem Bundesratspräsidenten mit (§ 1 GO-BR).

Die Mitgliedschaft endet entweder mit dem Ausscheiden aus dem Ministeramt oder durch jederzeit mögliche Abberufung. Konsequenz: Jeder Regierungswechsel im Land kann die Mehrheiten im Bundesrat verschieben – politisch oft hochrelevant.

Nach Art. 51 Abs. 2 S. 2 GG können Bundesratsmitglieder jederzeit durch andere Regierungsmitglieder ihres Landes vertreten werden. In der Praxis sind deshalb meist alle Minister als Vertreter bestellt. Wer konkret im Sitzungssaal sitzt, ist also weniger wichtig – entscheidend ist, dass jemand stimmberechtigt da ist.

Stimmenverhältnis

Nach Art. 51 Abs. 3 S. 1 GG darf jedes Land so viele Mitglieder entsenden, wie es Stimmen hat. Die Stimmenzahl richtet sich nach Art. 51 Abs. 2 GG: mindestens 3 Stimmen, ab über 2 Mio. Einwohnern: 4, ab über 6 Mio.: 5 und ab über 7 Mio.: 6 Stimmen.

Das ist weder strikt gleich (egalitär) noch streng proportional. Es ist ein Kompromiss zwischen Länder- und Bevölkerungsprinzip. Die Einwohnerzahl wird nach § 27 GO-BR anhand der letzten Volkszählung bzw. Fortschreibung bestimmt. Wichtig: „Einwohner“ meint alle, also auch Ausländer und Staatenlose – nicht nur deutsche Staatsangehörige.

Plenum und Ausschüsse

Das Plenum umfasst alle Mitglieder des Bundesrates. Beschlüsse werden hier in öffentlicher Sitzung gefasst.

Die eigentliche Sacharbeit läuft in den Ausschüssen. Jeder Ausschuss wird von jedem Land mit einem Mitglied beschickt (§ 11 Abs. 2 GO-BR), alle Stimmen sind gleich gewichtet. Inhaltlich spiegeln die Ausschüsse grob den Zuschnitt der Bundesministerien wider. Besonders examensrelevant: In den Ausschüssen dürfen sich die Landesminister nach Art. 52 Abs. 4 GG von Ministerialbeamten vertreten lassen. Ergebnis: viel Expertise, wenig politisches Theater. Die Sitzungen sind nicht öffentlich (§ 37 Abs. 2 S. 1 GO-BR).

Die Europakammer (Art. 52 Abs. 3a GG) ist etwas Besonderes. Sie ist der einzige Ausschuss, der selbständig entscheiden darf. Ihre Beschlüsse wirken wie Beschlüsse des gesamten Bundesrates. Deshalb gilt dort dieselbe Stimmengewichtung und dasselbe Verfahren wie im Plenum.

Präsident

Der Präsident wird nach Art. 52 Abs. 1 GG für ein Jahr aus der Mitte des Bundesrates gewählt (§ 5 Abs. 1 GO-BR). Nach der Königsteiner Vereinbarung von 1950 rotieren die Ministerpräsidenten der Länder – geordnet nach Bevölkerungszahl. Diese Praxis gilt heute als Verfassungsgewohnheitsrecht.

Neben den üblichen Vorsitzaufgaben ist der Bundesratspräsident besonders wichtig, weil er nach Art. 57 GG den Bundespräsidenten vertritt. Während dieser Zeit ruht seine Tätigkeit im Bundesrat (§ 7 Abs. 1 GO-BR), um Interessenkonflikte zu vermeiden.

Verfahren und Beschlussfassung

Das Grundgesetz regelt nur die Basics (Art. 52 GG): Wahl des Präsidenten, Einberufung, Quoren, Öffentlichkeit. Alles Weitere steht in der GO-BR.

Beschlüsse und Mehrheiten

Der Bundesrat entscheidet durch Beschlüsse. Nach Art. 52 Abs. 3 S. 1 GG gilt: Maßgeblich sind Stimmen, nicht anwesende Personen. Pro Land reicht ein anwesendes Mitglied, um alle Stimmen des Landes abzugeben. Insgesamt gibt es 69 Stimmen.

Ein Beschluss braucht 35 Ja-Stimmen (absolute Mehrheit), bei Zweidrittelerfordernis: 46 Stimmen.

Stimmenthaltungen wirken wie Nein-Stimmen.

Beschlussfähig ist der Bundesrat schon dann, wenn theoretisch 35 Stimmen erreicht werden könnten (§ 28 Abs. 1 GO-BR).

Einheitliche Stimmabgabe

Nach Art. 51 Abs. 3 S. 1 GG dürfen die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden. Deshalb wird nicht nach einzelnen Stimmen, sondern nach Ländern abgestimmt. In der Praxis gibt es dafür einen Stimmführer.

Verstößt dieser gegen interne Weisungen seines Landes, ist das intern rechtswidrig, aber extern wirksam. Sonst ließe sich jeder Bundesratsbeschluss leicht angreifen – das will das GG gerade verhindern.

Im Jahr 2002 stimmte Brandenburg im Bundesrat uneinheitlich über das Zuwanderungsgesetz ab. Der Bundesratspräsident wertete später die Stimme des Ministerpräsidenten als maßgeblich. Das BVerfG sah das anders: War die erste Abstimmung uneinheitlich, ist sie ungültig – und kann nicht nachträglich „geheilt“ werden. Folge: Das Gesetz war nichtig, weil die erforderliche Zustimmung fehlte. Merke: Einheitlichkeit ist zwingend.

Mitwirkung im Bereich der Legislative

Der Bundesrat wirkt in zwei Phasen mit – im Vorverfahren (Art. 76 GG) und nach dem Bundestagsbeschluss (Art. 77 GG).

Vorverfahren

Der Bundesrat hat selbst ein Gesetzesinitiativrecht (Art. 76 Abs. 1 Alt. 3 GG). Seine Entwürfe gehen zunächst an die Bundesregierung, die Stellung nimmt (Art. 76 Abs. 3 GG).

Bei Regierungsentwürfen darf der Bundesrat umgekehrt Stellung nehmen (Art. 76 Abs. 2 GG).

Beteiligung bei Zustimmungs- und Einspruchsgesetzen

Nach dem Bundestagsbeschluss wird jedes Gesetz dem Bundesrat vorgelegt (Art. 77 Abs. 1 S. 2 GG). Dann gilt:

• Einspruchsgesetze: Bundesrat kann widersprechen, Bundestag kann den Einspruch überstimmen (Art. 77 Abs. 3 GG).
• Zustimmungsgesetze: Ohne Ja des Bundesrates kein Gesetz, es gibt also eine Art Vetorecht des Bundesrats (Art. 77 Abs. 2a, Art. 78 Alt. 1 GG).

Welche Gesetze zustimmungsbedürftig sind, steht enumerativ im GG – oft gut versteckt (z. B. Art. 84 Abs. 1 S. 6 GG). Wichtig: Zustimmungsgesetze sind die Ausnahme, nicht die Regel.

Der Bundesrat ist deshalb keine zweite Gesetzgebungskammer. Er beschließt keine Gesetze, sondern wirkt mit.

Mitwirkung im Bereich der Exekutive

Kurz und bündig:

• Exekutive: Zustimmungspflichten bei bestimmten Rechtsverordnungen (Art. 80 Abs. 2 GG) und Verwaltungsvorschriften.
• Notstand: Zustimmung oder Widerspruch bei Bundeszwang (Art. 37 Abs. 1 GG), Katastrophen (Art. 35 Abs. 3 S. 1 GG), Verteidigungsfall (Art. 115a Abs. 1 S. 1 GG).
• Judikative: Keine Sachmitwirkung, aber Wahl der Hälfte der BVerfG-Richter (Art. 94 Abs. 1 S. 2 GG) und Anrufungsrechte (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1, 2a, Art. 61 Abs. 1, Art. 21 Abs. 4, 5 GG i. V. m. § 43 Abs. 1 BVerfGG).
• EU: Je stärker Länder betroffen sind, desto stärker bindet die Stellungnahme des Bundesrates (Art. 23 GG). In Schul-, Kultur- und Rundfunkfragen handeln die Länder sogar selbst.