Auch wenn die kommunale Verfassungsbeschwerde auf den ersten Blick wie eine „normale“ Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG aussieht, ist sie tatsächlich ein Verfahren für sich. Gemeinden und Gemeindeverbände können nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG dann beim BVerfG Beschwerde einlegen, wenn sie der Meinung sind, ein Bundes- oder Landesgesetz greife in ihre kommunale Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG ein.

Der Unterschied zur klassischen Verfassungsbeschwerde liegt darin, dass es bei Art. 28 Abs. 2 GG nicht um ein Grundrecht geht, sondern um eine institutionelle Garantie: Gemeinden sind als Teil des Staatsaufbaus geschützt. Deshalb muss das Prozessrecht, das zunächst mit der Verfassungsbeschwerde viele Gemeinsamkeiten hat, speziell angepasst werden, um den besonderen Anforderungen der kommunalen Beschwerde gerecht zu werden.

Zulässigkeitsvoraussetzungen

Zunächst zur Zulässigkeit.

Beschwerdeberechtigung

Beschwerdeberechtigt sind laut Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG und § 91 BVerfGG ausschließlich Gemeinden und Gemeindeverbände. Welche Körperschaften genau dazugehören, hängt zum Teil vom Landesrecht ab – der verfassungsrechtliche Begriff kann aber auch zu anderen Ergebnissen führen, wenn das Bundesverfassungsgericht ihn auslegt.

In der Praxis sind es vor allem Landkreise, die als Gemeindeverband beschwerdefähig sind. Wirtschaftliche oder soziale Zweckverbände oder Selbstverwaltungskörperschaften fallen meist raus, weil sie keine „kommunale Gebietskörperschaft“ sind. Sollte eine Gemeinde oder ein Verband aufgelöst werden, gilt die Beschwerdeberechtigung aber unter Umständen weiter, damit der Rechtsschutz nicht verloren geht.

Wer die Gemeinde im Verfahren nach außen vertritt, hängt wiederum vom Landesrecht ab – das kann der Bürgermeister sein, ein Ausschuss oder ein spezielles Gremium.

Beschwerdegegenstand

Die kommunale Verfassungsbeschwerde ist eine Rechtssatzverfassungsbeschwerde. Das heißt: Sie richtet sich nur gegen „Gesetze“ im weiteren Sinn. Dazu gehören nicht nur Parlamentsgesetze, sondern auch Rechtsverordnungen oder andere untergesetzliche Normen mit Außenwirkung.

Angriffsziel können sowohl Bundes- als auch Landesgesetze sein. Bei Landesgesetzen muss man allerdings § 91 S. 2 BVerfGG beachten, der die formelle Subsidiarität regelt: Das BVerfG greift nur, wenn der Weg über die Landesverfassungsgerichte nicht funktioniert.

Beschwerdebefugnis

Damit eine Gemeinde Beschwerde einlegen darf, muss sie hinreichend darlegen, dass ihr Recht auf kommunale Selbstverwaltung verletzt sein könnte. Es reicht nicht, einfach zu sagen: „Uns gefällt das Gesetz nicht.“ Die behauptete Rechtsverletzung muss möglich sein – das BVerfG prüft das nach § 92 BVerfGG.

In der Regel geht es nur um Art. 28 Abs. 2 GG. Ausnahme: Wenn andere Verfassungsnormen die Selbstverwaltung direkt berühren, kann auch hier gerügt werden. Zum Beispiel:

  • Demokratieprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG),
  • Bundesstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG),
  • Gesetzgebungskompetenzen (Art. 70 ff. GG),
  • Verhältnismäßigkeit oder interkommunale Gleichbehandlung.

Außerdem muss die Gemeinde durch die angegriffene Norm selbst, aktuell und direkt betroffen sein.

Besonderheit: Gesetze, die noch einer Konkretisierung durch Rechtsverordnungen bedürfen, können zunächst nicht direkt angegriffen werden – die kommunale Verfassungsbeschwerde greift aber noch gegen diese Konkretisierungen.

Formelle Subsidiarität

§ 91 S. 2 BVerfGG sagt: Wenn Landesrecht einen gleichwertigen Schutz bietet, müssen Kommunen erst dort klagen. Das BVerfG bleibt außen vor – außer, der Landesrechtsschutz ist unzureichend.

Greift eine Gemeinde Bundesrecht an, ist der Weg zum BVerfG von vornherein offen.

Rechtswegerschöpfung und materielle Subsidiarität

Auch bei der kommunalen Verfassungsbeschwerde muss zunächst der normale Rechtsweg ausgeschöpft werden. Das gilt besonders für untergesetzliche Normen: Hier muss erst vor die Verwaltungsgerichte, etwa im Rahmen einer Normenkontrolle (§ 47 VwGO).

Landesverfassungsgerichte zählen nicht direkt zum Rechtsweg, können aber durch § 91 S. 2 BVerfGG dennoch relevant werden. Ziel ist es, dass die Fachgerichte die Auslegung und Anwendung des einfachen Rechts zuerst klären, bevor das BVerfG angerufen wird.

Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen

Die Frist der Rechtssatzverfassungsbeschwerde (§ 93 Abs. 3 BVerfGG) gilt auch hier: Innerhalb eines Jahres nach Inkrafttreten der Norm muss die Beschwerde eingelegt werden. Die Kommune kann die Frist nicht verschieben, nur weil sie das Gesetz erst später für problematisch hält. Muss zunächst fachgerichtlicher Rechtsschutz eingeholt werden, verschiebt sich die Frist entsprechend.

Alle übrigen Darlegungs- und Begründungspflichten entsprechen denen der Individualverfassungsbeschwerde.

Auch das Annahmeverfahren nach §§ 93a ff. BVerfGG gilt unverändert.

Begründetheit und Entscheidung

Eine kommunale Verfassungsbeschwerde ist begründet, wenn die Norm gegen Art. 28 Abs. 2 GG verstößt. Der Prüfungsmaßstab ist also deutlich enger als etwa bei der abstrakten Normenkontrolle.

Die Entscheidung wirkt wie bei der Individualbeschwerde: Sie hat Rechtskraft, bindet andere Stellen (§ 31 Abs. 1 BVerfGG) und erwächst in Gesetzeskraft (§ 31 Abs. 2 BVerfGG).