Ein Verwaltungsakt ist dann rechtmäßig, wenn er sich auf eine taugliche Ermächtigungsgrundlage stützt und sowohl formal als auch materiell alle rechtlichen Voraussetzungen erfüllt. Klingt trocken, oder? Machen wir’s lebendig.

Ermächtigungsgrundlage

Kein staatliches Handeln ohne gesetzliche Basis – das ist die Faustregel. Immer wenn der Staat in Grundrechte eingreift, also etwas „verbietet, befiehlt oder beschränkt“, steht das Ganze unter dem Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG). Das bedeutet: Die Verwaltung darf nur dann in Deine Rechte eingreifen, wenn ein Gesetz sie dazu ausdrücklich ermächtigt. Dabei muss es gar nicht immer ein formelles Gesetz sein – auch untergesetzliche Normen wie Rechtsverordnungen genügen, sofern sie ihrerseits auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen.

Vielleicht hast Du schon mal von der Idee des Totalvorbehalts des Gesetzes gehört – also der Vorstellung, dass alles Verwaltungshandeln einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Diese Idee hat sich allerdings nicht durchgesetzt. Das BVerfG hat gesagt: Nur bei wesentlichen Entscheidungen, also solchen, die tief in Grundrechte eingreifen oder unser Zusammenleben grundlegend gestalten, braucht es zwingend eine gesetzliche Grundlage. Bei der Leistungsverwaltung (also z. B. staatliche Subventionen, Förderungen etc.) ist eine Gesetzesgrundlage daher nicht geboten.

Der allgemeine Gesetzesvorbehalt kann sich auch verdichten zu einem Parlamentsvorbehalt. Dann wird das Ganze zur Pflicht des Gesetzgebers, alle wirklich grundlegenden Fragen selbst zu regeln – das ist die berühmte Wesentlichkeitstheorie des BVerfG. Orientierungspunkt? Immer die Grundrechtsrelevanz der Maßnahme.

Formelle Rechtmäßigkeit

Damit der Verwaltungsakt formell sauber ist, müssen Zuständigkeit, Verfahren und Form passen.

Zuständigkeit

Zuerst klären wir: Welcher Staatsteil ist überhaupt zuständig – Bund oder Länder? Das ergibt sich aus den Art. 30 und 83 ff. GG (Verbandskompetenz). Danach folgt die Organkompetenz, also: welche konkrete Behörde darf den Verwaltungsakt erlassen?

Und es geht noch tiefer: Innerhalb einer Behörde regelt die funktionelle Zuständigkeit, wer konkret handelt – also Sachbearbeiter, Abteilungsleiter oder Referat.

Von einer instanziellen Zuständigkeit spricht man, wenn ausnahmsweise mal eine höhere Behörde etwas erledigt, was eigentlich eine niedrigere hätte machen sollen.

Dann die Unterscheidung zwischen unmittelbarer und mittelbarer Staatsverwaltung: Bei der unmittelbaren Verwaltung handelt der Staat direkt selbst. Bei der mittelbaren Verwaltung nutzt er selbständige Körperschaften, Anstalten oder Stiftungen des öffentlichen Rechts – etwa Gemeinden oder Kammern.

Bei der sachlichen Zuständigkeit kommt’s auf den Aufbau an: Der Bund arbeitet in der Regel zweistufig (Ministerien – Bundesoberbehörden), die Länder meist dreistufig (Ministerien – Bezirksregierungen – Landesbehörden). Und Achtung im Widerspruchsverfahren: Der Widerspruchsbescheid kommt von der nächsthöheren Behörde (§ 73 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO). Fehlt die sachliche Zuständigkeit, ist der Verwaltungsakt rechtswidrig. Heilung? Keine Chance – Zuständigkeitsmängel sind nach § 45 VwVfG nicht heilbar.

Die örtliche Zuständigkeit richtet sich (sofern kein Spezialgesetz gilt) nach § 3 VwVfG.

Verfahren

Grundsätzlich gilt im Verwaltungsverfahren: Formfreiheit (§ 10 VwVfG). Nur wenn spezielle Vorschriften ein bestimmtes Verfahren verlangen (z. B. das förmliche oder Planfeststellungsverfahren), musst Du Dich an feste Abläufe halten. Bei Verfahrensfehlern schaut man sich an:

  • Gab es einen Verstoß gegen Verfahrensvorschriften (§§ 11-30 VwVfG)?
  • Ist der Verwaltungsakt dadurch nichtig (§ 44 VwVfG)?
  • Oder kann der Fehler geheilt werden (§ 45 VwVfG)?
  • Oder war der Fehler unbeachtlich (§ 46 VwVfG)?

Ein Klassiker ist die Anhörung nach § 28 VwVfG. Die Behörde muss Dich vor Erlass eines belastenden Verwaltungsakts anhören – es sei denn, es liegt ein Fall aus § 28 Abs. 2 VwVfG vor (etwa Gefahr im Verzug). Wird die Anhörung vergessen, kann sie oft nachgeholt werden, z. B. durch Deinen Widerspruch (§ 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG).

Die Begründungspflicht (§ 39 VwVfG) ist ebenso wichtig: Die Behörde muss erklären, warum sie so entschieden hat. Sie muss dabei nicht schön schreiben – es reicht, wenn man erkennt, welche Überlegungen maßgeblich waren.

Form

Grundsätzlich darf ein Verwaltungsakt jede Form haben (§ 37 Abs. 2 VwVfG). Schriftlich, elektronisch oder sogar mündlich – alles erlaubt, solange der Adressat klar erkennt, was gemeint ist (§ 37 Abs. 1 VwVfG).

Wenn er schriftlich oder elektronisch ergeht, müssen bestimmte Anforderungen eingehalten werden – etwa ein funktionierender elektronischer Zugang (§ 3a VwVfG). Fehlt das, kann der Verwaltungsakt unter Umständen sogar nichtig sein (§ 44 Abs. 2 VwVfG).

Belastende Verwaltungsakte müssen außerdem eine Rechtsbehelfsbelehrung enthalten (§ 37 Abs. 6 VwVfG). Fehlt die, bleibt der Akt zwar rechtmäßig, aber die Fristen verlängern sich (§ 58 Abs. 2 VwGO).

Und: Nur bestimmte Formfehler können nach § 45 VwVfG nachträglich geheilt werden – und zwar bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz (§ 45 Abs. 2 VwVfG).

Materielle Rechtmäßigkeit

Jetzt wird’s spannend: Passt der Inhalt des Verwaltungsakts auch inhaltlich zum Gesetz?

Tatbestandsvoraussetzungen

Schauen wir uns zuerst die Tatbestandsvoraussetzungen an.

Verwaltungsaktbefugnis

Zuerst: Hat die Behörde überhaupt die Befugnis, den Verwaltungsakt zu erlassen? Kein Zwang ohne gesetzliche Grundlage – so einfach ist das.

Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage

Dann prüft man, ob alle inhaltlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sind.

Rechtsfolge

Hier schauen wir uns die Rechtsfolge genauer an.

Ermessen

Hier geht’s um die Frage: Hat die Behörde richtig entschieden? Man unterscheidet zwischen gebundenen Entscheidungen (muss handeln) und Ermessensentscheidungen (darf, muss aber nicht). Das Gesetz zeigt Dir das:

  • „muss“ = gebunden.
  • „kann“ = Ermessen.
  • „soll“ = intendiertes Ermessen (eigentlich soll sie handeln, es sei denn, es gibt gute Gründe dagegen).

Die Begrenzung des Ermessensspielraums kann auch bedeuten, dass nur eine behördliche Entscheidung fehlerfrei ergehen kann (Ermessensreduzierung auf Null).

Beim Ermessensspielraum der Behörde wird noch zwischen Entschließungsermessen („ob“) und Auswahlermessen („wie“) unterschieden.

Ermessensfehler sind das Salz in der Examenssuppe. Es gibt drei große Klassiker:

  • Ermessensnichtgebrauch – die Behörde merkt gar nicht, dass sie Ermessensfreiheit hat.
  • Ermessensfehlgebrauch – sie nutzt das Ermessen, aber für sachfremde Zwecke (z. B. persönliche Antipathie).
  • Ermessensüberschreitung – sie geht über das hinaus, was das Gesetz erlaubt.

Die Gerichte prüfen Ermessensentscheidungen nach § 114 S. 1 VwGO – also: Wurde das Ermessen erkannt, ausgeübt und zweckgerecht genutzt?

Daneben gibt’s noch Beurteilungs– und Bewertungsspielräume – das sind spezielle Fälle, in denen die Verwaltung selbst bewerten darf, ob z. B. eine Prüfungsleistung „gut“ oder „mangelhaft“ ist.

Allgemeine materielle Grundsätze

  • Verhältnismäßigkeit: Der Staat darf nicht mit Kanonen auf Spatzen schießen. Er braucht einen legitimen Zweck, ein geeignetes, erforderliches und angemessenes Mittel. Das ist die klassische Zweck-Mittel-Relation.
  • Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG): Gleiches ist gleich zu behandeln – klingt einfach, wird aber gern vergessen. Die Verwaltung darf nicht willkürlich unterscheiden. Hat sie eine bestimmte Verwaltungspraxis, muss sie sich daran auch im nächsten Fall halten (Selbstbindung der Verwaltung). Aber: Niemand hat Anspruch auf Gleichheit im Unrecht.
  • Keine Unmöglichkeit: Die Verwaltung darf nichts verlangen, was objektiv oder subjektiv unmöglich ist. Niemand muss das Unmögliche leisten. Wirtschaftliche oder persönliche Unzumutbarkeit zählt aber nicht dazu – das fällt unter Verhältnismäßigkeit.
  • Sonstige rechtliche Vorgaben: Natürlich gilt der Grundsatz aus Art. 20 Abs. 3 GG. Die Verwaltung ist an Gesetz und Recht gebunden. Dazu gehören auch höherrangige Normen wie Verfassungsrecht oder EU-Recht (mit Anwendungsvorrang, nicht Geltungsvorrang).

Richtiger Adressat

Zum Schluss noch die Frage: Wer ist überhaupt der richtige Empfänger? Verwaltungsakte richten sich in der Regel an bestimmte Personen oder Gruppen. Die Auswahl muss rechtmäßig sein – im Polizei- und Ordnungsrecht ist das besonders wichtig.

Wenn die Behörde hier Ermessensspielräume hat, gelten natürlich wieder die bekannten Ermessensgrenzen.