Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit

Nun beschäftigen wir uns noch mit der Kapital- und Zahlungsverkehrsfreiheit.

Kapitalverkehrsfreiheit

Stell Dir vor, Geld könnte an der Grenze stehen bleiben müssen. Klingt absurd? Genau das soll die Kapitalverkehrsfreiheit verhindern. Sie ist die „vierte Marktfreiheit“ und in Art. 63 ff. AEUV verankert. Geschützt ist der grenzüberschreitende Transfer von Geld- und Sachkapital – vor allem zu Anlage- und Investitionszwecken. Also immer dann, wenn Kapital dort eingesetzt werden soll, wo es wirtschaftlich Sinn ergibt, unabhängig von Staatsgrenzen.

Der große Durchbruch kam mit der Kapitalverkehrsrichtlinie 88/361/EWG. Ihr Kern: Die Mitgliedstaaten müssen Beschränkungen des Kapitalverkehrs zwischen Gebietsansässigen der Mitgliedstaaten beseitigen. Und zwar nicht irgendwann, sondern verbindlich. Seit dem 1. Januar 1994 setzen die unmittelbar geltenden Vertragsbestimmungen dem nationalen Gesetzgeber sehr enge Grenzen. Die Liberalisierung hängt also nicht mehr davon ab, ob ein Mitgliedstaat „Lust“ auf Umsetzung hat.

Ganz schrankenlos ist die Freiheit aber nicht. Die Richtlinie erlaubt bestimmte Kontrollmaßnahmen, etwa um Verstöße gegen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu verhindern oder um über Meldeverfahren Informationen zu gewinnen – insbesondere im Steuer- oder Bankenaufsichtsrecht. Wichtig ist: Kontrolle ja, Abschottung nein.

Ein Klassiker dazu ist der Fall Bordessa. Spanien verlangte für die Ausfuhr von Bargeld, Banknoten und Inhaberschecks über einem bestimmten Betrag eine vorherige Genehmigung. Der EuGH hatte zu prüfen, ob das mit der Kapitalverkehrsfreiheit vereinbar ist. Seine Antwort war deutlich: Die Pflicht zur Beseitigung von Beschränkungen ist klar und unbedingt formuliert und unmittelbar anwendbar. Nationale Genehmigungsvorbehalte gehen daher grundsätzlich zu weit. Kontrollinteressen – etwa zur Bekämpfung von Geldwäsche, Drogenhandel oder Terrorismus – können zwar legitim sein. Aber: Im Lichte der Verhältnismäßigkeit ist eine bloße Anmeldepflicht deutlich eher zu rechtfertigen als eine Genehmigungspflicht, die den Kapitalverkehr faktisch ausbremst. Geschützt sind nicht nur klassische Geldtransfers, sondern auch Direktinvestitionen. Dazu zählt etwa der Erwerb von Aktien, mit denen Einfluss auf Leitung und Kontrolle eines Unternehmens verbunden ist. Daneben fallen auch Portfolioinvestitionen unter Art. 63 AEUV – also Kapitalanlagen, die eher der Geldanlage als der Unternehmenssteuerung dienen.

Was gilt nun als „Beschränkung„? Der EuGH versteht darunter insbesondere staatliche Maßnahmen, die unmittelbar oder mittelbar zwischen inländischem und grenzüberschreitendem Kapitalverkehr unterscheiden, ohne dass ein objektiver Unterschied der Sachverhalte besteht. Kurz gesagt: Alles, was Investoren aus anderen Mitgliedstaaten abschreckt oder faktisch fernhält, ist verdächtig. Das kann auch subtil geschehen. So hat der EuGH im Zusammenhang mit dem ungarischen Transparenzgesetz entschieden, dass spezielle Offenlegungs- und Registrierungspflichten für aus dem Ausland finanzierte zivilgesellschaftliche Organisationen eine stigmatisierende Wirkung haben können – und damit eine Beschränkung der Kapitalverkehrsfreiheit darstellen.

Zahlungsverkehrsfreiheit

Eng verwandt, aber eigenständig, ist die Zahlungsverkehrsfreiheit – manchmal als „fünfte Marktfreiheit“ bezeichnet. Sie ist in Art. 63 Abs. 2 AEUV geregelt und sichert vor allem den reibungslosen Zahlungsfluss als Gegenleistung im Waren- und Dienstleistungsverkehr. Ohne sie würde der Binnenmarkt schnell ins Stocken geraten.

Praktisch umgesetzt wird das etwa durch den einheitlichen Euro-Zahlungsraum (SEPA). Ziel ist es, unbare Zahlungen im Euroraum so einfach zu machen wie Inlandszahlungen. Eine zentrale Rolle spielt dabei der Europäische Zahlungsverkehrsrat, der Regelwerke für Überweisungen, Lastschriften und Kartenzahlungen entwickelt hat. Ergänzend harmonisiert die Zahlungsdiensterichtlinie die Voraussetzungen für Zahlungsdienstleister und Zahlungsinstrumente.

Ausnahmen und Rechtfertigungen

Natürlich kennt auch der freie Kapital- und Zahlungsverkehr Ausnahmen. Art. 64 ff. AEUV erlauben sie etwa bei Differenzierungen im Steuerrecht nach Wohnsitz oder Kapitalanlageort. Aber Vorsicht: Diese Ausnahmen stehen selbst unter dem Vorbehalt des Diskriminierungsverbots. Willkürliche oder verschleierte Beschränkungen sind tabu.

Zur öffentlichen Ordnung und Sicherheit zählen mangels vollständiger Harmonisierung auch Maßnahmen zur Bekämpfung von Geldwäsche, Terrorismus und organisierter Kriminalität. Der EuGH verlangt hier jedoch eine strenge Verhältnismäßigkeitsprüfung: Je schwerer der Eingriff, desto überzeugender muss die Gefahrenlage sein.

Auch zwingende Allgemeinbelange können eine Rolle spielen. Dazu gehört etwa die Transparenz von Organisationen, die Einfluss auf das öffentliche Leben und die Meinungsbildung nehmen. Aber auch hier gilt: pauschale Misstrauensregeln sind europarechtlich heikel.

Drittstaaten, Sonderrechte und „Goldene Aktien“

Besonders spannend wird es bei staatlichen Sonderrechten. Art. 66 AEUV erlaubt es dem Rat, den Kapitalverkehr mit Drittstaaten zu beschränken. Zudem können unionsrechtliche Maßnahmen – etwa zur Terrorismusbekämpfung – das Einfrieren von Geldern vorsehen.

Problematisch sind „Goldene Aktien„: Sonderrechte des Staates als Anteilseigner, etwa Vetorechte, besondere Vertretung in Aufsichtsgremien oder sonstige Einflussmöglichkeiten. Der EuGH sieht darin regelmäßig Beschränkungen der Kapitalverkehrsfreiheit, wenn sie Investoren aus anderen Mitgliedstaaten abschrecken können. Das gilt nicht nur für gesetzliche Regelungen, sondern auch für dauerhaft beim Staat verbleibende Vorzugsaktien.

Solche Eingriffe sind nur ausnahmsweise gerechtfertigt – etwa durch zwingende Allgemeininteressen wie die Sicherstellung der Energieversorgung oder eines Universaldienstes. Und selbst dann gilt: geeignet, erforderlich und verhältnismäßig. Der EuGH prüft hier besonders streng.

Das zeigt sich eindrucksvoll am VW-Gesetz. Stimmrechtsbeschränkungen, qualifizierte Mehrheiten und eine faktische Sperrminorität für das Land Niedersachsen sah der EuGH als unzulässigen Eingriff an. Die geltend gemachten Allgemeininteressen überzeugten ihn nicht. Auch spätere Nachbesserungen änderten daran nur begrenzt etwas.

Interessant am Rande: Der EuGH betrachtet sogar öffentliche Unternehmen anderer Mitgliedstaaten als Träger der Kapitalverkehrsfreiheit. Staatlich getragen heißt also nicht automatisch: europarechtlich schutzlos.

Kapitalverkehrsfreiheit und Steuerrecht

Wie andere Grundfreiheiten greift auch die Kapitalverkehrsfreiheit tief ins Steuerrecht ein – obwohl die direkte Besteuerung eigentlich Sache der Mitgliedstaaten ist. Ein Staat darf Dividenden aus Beteiligungen an ausländischen EU-Gesellschaften nicht höher besteuern als Dividenden aus inländischen Beteiligungen. Denn das würde Investitionen im Ausland unattraktiv machen.

Umgekehrt muss ein Mitgliedstaat aber keine im Ausland erhobene Quellensteuer anrechnen. Jeder Staat bleibt für seine eigene Besteuerungshoheit verantwortlich. Differenzierungen nach Wohnsitz oder Kapitalanlageort sind nur zulässig, wenn objektiv nicht vergleichbare Situationen vorliegen oder zwingende Allgemeininteressen dies rechtfertigen.

Besonders deutlich wird das im Erbschaftsteuerrecht: Werden Erben von In- und Auslandsfällen grundsätzlich gleich behandelt, dürfen sie nicht nur beim Schuldenabzug unterschiedlich behandelt werden. Sonst liegt eine unzulässige Diskriminierung vor.

Offen und umstritten ist schließlich, ob die Kapitalverkehrsfreiheit auch Drittwirkung entfaltet – also in rein privatrechtliche Beziehungen hineinwirkt. Relevant wird das etwa bei Satzungsregelungen von Aktiengesellschaften, die einzelnen Aktionären besondere Stimmrechte einräumen. Das OLG Hamm hat im Fall Thyssen-Krupp eine solche Satzungsregelung am Maßstab des Art. 63 AEUV gemessen. Die letzte Klarheit fehlt hier noch – examensrelevant ist die Problematik aber allemal.