Nichtigkeitsklageverfahren

Die Nichtigkeitsklage ist in Art. 263 AEUV geregelt. Mit ihr kannst Du überprüfen lassen, ob ein Rechtsakt der Union „hält“ – oder ob er wegen eines schweren Fehlers wieder vom Tisch muss. Angegriffen werden können die in Art. 263 Abs. 1 AEUV genannten Rechtsakte, also insbesondere Verordnungen, Richtlinien und Beschlüsse.

Die Klage ist dabei nicht grenzenlos offen, sondern auf bestimmte Nichtigkeitsgründe beschränkt (Art. 263 Abs. 2 AEUV):

• Unzuständigkeit,
• Verletzung wesentlicher Formvorschriften,
• Verletzung der Verträge oder einer bei ihrer Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm und
• Ermessensmissbrauch.

Klingt erstmal eng – wird in der Praxis aber deutlich weit ausgelegt. Der Gerichtshof prüft zum Beispiel auch, ob den Unionsorganen offensichtliche Fehler bei der Tatsachenfeststellung oder -würdigung unterlaufen sind. Besonders intensiv ist die Kontrolle bei Zwangsmaßnahmen: Hier erlaubt Art. 261 AEUV sogar eine „unbeschränkte Ermessensnachprüfung„. Der EuGH kann den angegriffenen Rechtsakt also nicht nur aufheben, sondern ihn – ausnahmsweise – auch inhaltlich abändern und dabei einen eigenen Gestaltungsspielraum nutzen.

Früher sah die Vorgängervorschrift (Art. 230 Abs. 1 EG) Rechtsschutz nur gegen Handlungen bestimmter Organe vor. Das führte zu einer unschönen Rechtsschutzlücke, etwa bei rechtlich verselbstständigten Einrichtungen. Art. 263 Abs. 2 S. 2 AEUV schließt diese Lücke nun bewusst: Heute unterliegen auch Einrichtungen und sonstige Stellen der Union, insbesondere die Europäischen Agenturen, einer umfassenden gerichtlichen Kontrolle. Allerdings: Für natürliche und juristische Personen können die Gründungsakte dieser Einrichtungen besondere Regeln zur Klageerhebung vorsehen (Art. 263 Abs. 5V AEUV).

Mitgliedstaaten, das Europäische Parlament, der Rat und die Kommission gehören zu den privilegierten Klägern (Art. 263 Abs. 2 AEUV). Für sie gilt: Kein besonderes Rechtsschutzbedürfnis erforderlich. Die allgemeine Klagebefugnis des Parlaments ist übrigens erst mit dem Vertrag von Nizza eingeführt worden. Ganz anders sieht es bei Privaten aus: Natürliche und juristische Personen können nur unter den engen Voraussetzungen des Art. 263 Abs. 4 AEUV Nichtigkeitsklage erheben. Die deutschen Länder (oder andere territoriale Untergliederungen) sind nicht privilegiert. Sie können aber politisch Druck machen: In Deutschland kann der Bundesrat die Bundesregierung verpflichten, im Namen des Mitgliedstaates zu klagen, wenn Länderkompetenzen betroffen sind und dem Bund keine Gesetzgebungskompetenz zusteht. Maßgeblich ist hier § 7 Abs. 1 EUZBLG, der allerdings die gesamtstaatliche Verantwortung des Bundes betont.

Ist die Nichtigkeitsklage begründet, erklärt der Gerichtshof den Rechtsakt für nichtig. Trotzdem kann der EuGH anordnen, dass eine für nichtig erklärte Verordnung ganz oder teilweise fortgilt (Art. 264 Abs. 2 AEUV), um rechtliche Brüche zu vermeiden.

Wichtig für die Klausur – und die Praxis: Die Klage ist an eine Zweimonatsfrist gebunden (Art. 263 Abs. 6 AEUV). Wer sie verpasst, ist raus. Danach kann die Bestandskraft nicht mehr angegriffen werden. Typisches Beispiel: Beihilfeentscheidungen der Kommission. Kennt ein Unternehmen die Entscheidung und lässt die Frist verstreichen, kann es sich später nicht mehr auf deren Rechtswidrigkeit berufen – Stichwort Rechtssicherheit.

Organklage

Die Nichtigkeitsklage ist nicht nur Individualrechtsschutz, sondern auch ein Mittel zur Wahrung organschaftlicher Kompetenzen. Nach Art. 263 Abs. 3 AEUV können etwa die EZB und der Rechnungshof klagen, wenn ihre eigenen Rechte betroffen sind.

Ursprünglich war das Europäische Parlament gar nicht klagebefugt. Der EuGH hat diese Befugnis jedoch richterrechtlich entwickelt – mit dem Argument des institutionellen Gleichgewichts. Spätere Vertragsänderungen haben diese Rechtsprechung dann ausdrücklich abgesichert.

Umstritten ist, wie es mit Organteilen des Parlaments aussieht, etwa Fraktionen oder einzelnen Abgeordneten. Geht es um organschaftliche Mitwirkungsrechte, spricht viel für eine analoge Anwendung von Art. 263 Abs. 3 AEUV. Gerade bei Fraktionen lässt sich das gut mit dem Gedanken des Minderheitenschutzes begründen. Greift ein Abgeordneter dagegen subjektive Rechte auf, ist Art. 263 Abs. 4 AEUV einschlägig.

Wichtig: Die Nichtigkeitsklage greift bei Organstreitigkeiten nur bei Parlamentsakten mit Rechtswirkungen nach außen. Rein interne Maßnahmen – etwa die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses – reichen nicht aus. Anders kann es liegen, wenn organschaftliche Mitwirkungsrechte konkret beeinträchtigt werden. Politische Parteien können als Personenmehrheiten nach Art. 263 Abs. 4 AEUV klagen, etwa wenn sie bei der Parteienfinanzierung benachteiligt werden.

Individualklage

Für Einzelne gilt: Die Nichtigkeitsklage ist die Ausnahme, nicht die Regel. Art. 263 Abs. 4 AEUV unterscheidet drei Konstellationen:

• An den Kläger selbst gerichtete Handlungen – hier ist die Klage problemlos zulässig.
• Handlungen, die den Kläger unmittelbar und individuell betreffen.
• Rechtsakte mit Verordnungscharakter, die den Kläger unmittelbar betreffen und keine Durchführungsmaßnahmen erfordern.

Unmittelbare und individuelle Betroffenheit

Unmittelbar betroffen bist Du, wenn der Rechtsakt direkt in Deine Rechtssphäre eingreift – ohne weiteren Umsetzungsakt mit Gestaltungsspielraum. Klassischer Fall: Die Kommission ordnet die Rückforderung einer Beihilfe an.

Individuell betroffen bist Du nur, wenn Dich der Rechtsakt wie einen Adressaten heraushebt, also aufgrund besonderer persönlicher Eigenschaften oder Umstände. Das ist etwa bei Konkurrentenklagen im Wettbewerbsrecht der Fall, insbesondere wenn der Kläger stark in das Verwaltungsverfahren eingebunden war oder seine Marktstellung unmittelbar beeinträchtigt wird.

Der EuGH bleibt hier streng: Eine Ausweitung auf Umweltverbände hat er abgelehnt. Auch Klimaklagen gegen Gesetzgebungsakte sind am Merkmal der individuellen Betroffenheit gescheitert – selbst wenn der Klimawandel faktisch alle betrifft.

Rechtsakte mit Verordnungscharakter

Seit dem Vertrag von Lissabon können Einzelne auch gegen bestimmte Rechtsakte mit Verordnungscharakter klagen. Aber Vorsicht: Nach der Inuit-Rechtsprechung sind Gesetzgebungsakte im Sinne von Art. 289 Abs. 3 AEUV ausdrücklich nicht erfasst. Gemeint sind vielmehr nicht-legislative Normativakte, etwa delegierte Rechtsakte nach Art. 290 AEUV.

Gegen Richtlinien ist eine Nichtigkeitsklage durch Einzelne grundsätzlich ausgeschlossen, solange sie noch der innerstaatlichen Umsetzung bedürfen.

Subsidiaritätsklage

Nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 können Mitgliedstaaten Gesetzgebungsakte wegen eines Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip angreifen – auch im Namen ihrer Parlamente. In Deutschland ist das in Art. 23 Abs. 1a GG geregelt: Bundestag und Bundesrat sind klagebefugt; der Bundestag sogar verpflichtet, wenn ein Viertel seiner Mitglieder dies verlangt. Die Details regelt § 12 IntVG. Spielraum bleibt den Mitgliedstaaten – überprüfbar ist nur, ob offensichtliche Fehlgewichtungen vorliegen.

Prüfungsschema

In der freien Wildbahn sieht das Ganze dann so aus:

Zulässigkeit

Zunächst klärst Du, welches Gericht zuständig ist. Grundsätzlich entscheidet das EuG über Klagen natürlicher und juristischer Personen sowie über bestimmte Klagen der Mitgliedstaaten (Art. 256 Abs. 1 AEUV i. V. m. Art. 51 EuGH-Satzung). Der EuGH ist dagegen vor allem für Organklagen und sonstige Klagen der Mitgliedstaaten zuständig. Daneben kann sich eine besondere Fachgerichtszuständigkeit aus Art. 257 AEUV ergeben.

Aktiv parteifähig sind die Mitgliedstaaten sowie Kommission, Rat und Parlament (Art. 263 Abs. 2 AEUV). Gleiches gilt für Rechnungshof, EZB und Ausschuss der Regionen. Auch natürliche und juristische Personen können Kläger sein (Art. 263 Abs. 4 AEUV). Passiv parteifähig sind die Unionsorgane, also insbesondere Rat, Kommission, Parlament, EZB und Europäischer Rat sowie sonstige Einrichtungen und Stellen der Union.

Bei Organklagen und Klagen der Mitgliedstaaten kommen Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse und sonstige Handlungen der Unionsorgane als Klagegegenstand in Betracht, sofern sie Rechtswirkungen nach außen erzeugen. Maßnahmen der GASP sind grundsätzlich ausgenommen, außer in den Fällen des Art. 275 Abs. 3 AEUV. Bei Individualklagen geht es entweder um an den Kläger gerichtete Handlungen, also typischerweise Beschlüsse, oder um sonstige Handlungen. Außerdem können Rechtsakte mit Verordnungscharakter angegriffen werden, sofern sie keine Durchführungsmaßnahmen nach sich ziehen.

Richtiger Beklagter ist immer das Unionsorgan, das den angegriffenen Rechtsakt erlassen hat.

Rat, Kommission, Parlament und die Mitgliedstaaten sind ohne Weiteres klageberechtigt (Art. 263 Abs. 2 AEUV). Rechnungshof, EZB und Ausschuss der Regionen dürfen nur klagen, wenn sie ihre eigenen organschaftlichen Befugnisse schützen wollen (Art. 263 Abs. 3 AEUV). Bei natürlichen und juristischen Personen musst Du genauer hinschauen. Als Adressaten des Rechtsakts sind sie uneingeschränkt klageberechtigt (Art. 263 Abs. 4 Alt. 1 AEUV). Andernfalls brauchen sie eine unmittelbare und individuelle Betroffenheit (Art. 263 Abs. 4 Alt. 2 AEUV). Betroffen ist, wessen tatsächliches Interesse beeinträchtigt wird. Unmittelbar betroffen ist der Kläger, wenn der Rechtsakt selbst in seinen Interessenkreis eingreift und nicht erst eine weitere Durchführung erforderlich ist, es sei denn, diese ist zwingend oder bereits erfolgt. Individuelle Betroffenheit liegt vor, wenn der Kläger aufgrund besonderer persönlicher Eigenschaften aus dem Kreis aller anderen herausgehoben ist, ähnlich wie ein Adressat einer Entscheidung. Bei Rechtsakten mit Verordnungscharakter ohne Durchführungsmaßnahmen genügt die unmittelbare Betroffenheit (Art. 263 Abs. 4 Alt. 3 AEUV).

Der Kläger muss schlüssig darlegen, welcher Nichtigkeitsgrund aus Art. 263 Abs. 2 AEUV vorliegen soll.

Die Klageschrift muss die formellen Anforderungen der EuGH-Satzung sowie der jeweiligen Verfahrensordnung erfüllen.

Die Klage ist innerhalb der Klagefrist von zwei Monaten nach Bekanntgabe oder Kenntniserlangung zu erheben (Art. 263 Abs. 6 AEUV).

Problematisch wird es nur, wenn der angegriffene Rechtsakt bei Klageerhebung bereits aufgehoben ist oder der Mangel vollständig beseitigt wurde. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht dennoch, wenn Wiederholungsgefahr droht, grundlegende Rechtsfragen der Union betroffen sind oder die Entscheidung Grundlage eines Amtshaftungsanspruchs sein kann (Art. 340 Abs. 2 AEUV).

Begründetheit

Die Nichtigkeitsklage ist begründet, wenn der angegriffene Rechtsakt an einem der in Art. 263 Abs. 2 AEUV genannten Nichtigkeitsgründe leidet und dieser vom Kläger gerügt oder vom Gericht von Amts wegen aufgegriffen wird. Diese Gründe sind die Unzuständigkeit, die Verletzung wesentlicher Formvorschriften, die Verletzung der Verträge oder sonstiger anzuwendender Rechtsnormen sowie der Ermessensmissbrauch.

Stellt das Gericht einen solchen Fehler fest, erklärt es den Rechtsakt grundsätzlich rückwirkend und mit Wirkung gegenüber jedermann für nichtig (Art. 264 Abs. 1 AEUV). Ausnahmsweise können die Wirkungen des nichtigen Rechtsakts ganz oder teilweise aufrechterhalten werden (Art. 264 Abs. 2 AEUV).