Lass uns zunächst die Vertragsverletzungsverfahren betrachten.

Aufsichtsklage der Kommission

Stell Dir vor, jemand passt auf, dass sich alle Mitgliedstaaten an die Spielregeln der Union halten. Genau diese Rolle übernimmt die Europäische Kommission. Sie gilt nicht umsonst als „Hüterin der Verträge„. Wenn ein Mitgliedstaat gegen Unionsrecht verstößt, kann die Kommission tätig werden – und zwar mit der Aufsichtsklage nach Art. 258 AEUV.

Bevor es allerdings vor den EuGH geht, muss ein Vorverfahren durchlaufen werden. Das ist kein bloßer Formalismus, sondern ein zentraler Bestandteil des Systems.

In der Praxis ist das Vertragsverletzungsverfahren eines der wichtigsten Instrumente zur Durchsetzung des Unionsrechts. Auch Deutschland saß hier schon mehrfach auf der Anklagebank – etwa wegen des berühmten Reinheitsgebots für Bier, wegen mangelhafter Umsetzung von Umweltrichtlinien oder wegen Defiziten bei der Durchsetzung von Unionsrecht gegenüber Einzelnen.

Am Ende steht kein Leistungs-, sondern ein Feststellungsurteil des EuGH: Der Gerichtshof stellt fest, dass ein Vertragsverstoß vorliegt – mehr nicht.

Internationale Aufmerksamkeit erregt hat etwa der Fall Polen: Nachdem Polen einer einstweiligen Anordnung zur Aussetzung der umstrittenen Disziplinarkammer nicht nachkam, verhängte der EuGH ein Zwangsgeld von einer Million Euro pro Tag. Das zeigt, dass es hier keineswegs nur um „symbolische Urteile“ geht.

Was passiert nach dem Urteil? Art. 260 Abs. 1 AEUV verpflichtet den verurteilten Staat, den unionsrechtswidrigen Zustand unverzüglich zu beseitigen. Kommt er dem nicht nach, kann die Kommission erneut tätig werden. Art. 260 Abs. 2 AEUV erlaubt es dem EuGH dann, auf Antrag der Kommission ein Zwangsgeld oder einen Pauschalbetrag festzusetzen. Zum ersten Mal hat der EuGH ein solches Zwangsgeld übrigens gegen Griechenland verhängt – wegen der Nichtumsetzung eines Urteils zur Abfallbeseitigung. Bei der Bemessung schaut der EuGH insbesondere auf: die Schwere des Verstoßes, seine Dauer und
die notwendige Abschreckungswirkung. Als Indikatoren für die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit werden außerdem das BIP und die Stimmenzahl im Rat herangezogen – wobei Letzteres wegen der systematischen Bevorzugung kleinerer Staaten kein wirklich überzeugender Maßstab ist.

Zulässigkeit

Für Vertragsverletzungsverfahren ist ausschließlich der EuGH zuständig (Art. 256 Abs. 1 UA 1 AEUV i. V. m. Art. 51 EuGH-Satzung). Aktiv parteifähig ist die Kommission (Art. 258 Abs. 1 AEUV), passiv sind es die Mitgliedstaaten (Art. 258 Abs. 1 AEUV). 

Die ordnungsgemäße Durchführung des Vorverfahrens ist grundsätzlich zwingend, mit Ausnahmen (z.B. Art. 114 Abs. 9, Art. 348 Abs. 2 AEUV; Sonderregeln im Beihilfenrecht, Art. 108 Abs. 2 AEUV):

  • Mahnschreiben: Die Kommission leitet das Verfahren mit einem Mahnschreiben ein. Darin kündigt sie das formelle Verfahren an, schildert die Tatsachen und die aus ihrer Sicht verletzten Normen des Unionsrechts und setzt dem Mitgliedstaat eine Frist zur Stellungnahme.
  • Begründete Stellungnahme: Reagiert der Staat nicht oder nicht überzeugend, folgt eine begründete Stellungnahme mit einer zweiten Frist zur Abhilfe.
  • Nichtbefolgung: Erfolgt innerhalb dieser Frist keine Abhilfe, ist der Weg zum EuGH frei.

Klagegegenstand ist die Behauptung der Kommission, dass der Mitgliedstaat durch ein ihm zurechenbares Verhalten gegen Unionsrecht verstoßen hat.

Prüfungsmaßstab ist das gesamte Unionsrecht, also:

  • Primärrecht (mit Ausnahme der GASP, Art. 275 AEUV),
  • Sekundär– und Tertiärrecht (ebenfalls mit GASP-Ausnahme),
  • sowie in die Unionsrechtsordnung integriertes Völkerrecht, insbesondere:
    • von der Union geschlossene völkerrechtliche Verträge (Art. 216 Abs. 2 AEUV),
    • einschlägige völkerrechtliche Grundsätze und Gewohnheitsrecht.

Für die Klageberechtigung genügt es, dass die Kommission tatsächlich und rechtlich von einer Vertragsverletzung überzeugt ist.

Einzuhalten ist die Schriftform (Art. 21 EuGH-Satzung, Art. 38 VerfO-EuGH).

Eine feste Klagefrist gibt es nicht, allerdings kann eine missbräuchliche Verzögerung zur Verwirkung führen.

Maßgeblich für das Rechtsschutzbedürfnis ist die Situation am Ende der Frist aus der begründeten Stellungnahme: Ist der Verstoß bis dahin vollständig beseitigt – Klage unzulässig. Besteht er fort – kein besonderes Rechtsschutzbedürfnis erforderlich.

Begründetheit

Die Aufsichtsklage ist begründet, wenn:

  • die behaupteten Tatsachen zutreffen,
  • das Verhalten dem Mitgliedstaat zurechenbar ist und
  • daraus ein Verstoß gegen Unionsrecht folgt.

Gibt der EuGH der Klage statt, erlässt er ein Feststellungsurteil (Art. 260 Abs. 1 AEUV). Der Gerichtshof kann jedoch nicht den Staat ausdrücklich zur Abhilfe verpflichten oder nationale Maßnahmen „aufheben“. Trotzdem bleibt das Urteil nicht folgenlos. In Betracht kommen insbesondere ein Sanktionsverfahren nach Art. 260 AEUV, die unionsrechtliche Staatshaftung gegenüber Geschädigten – allerdings grundsätzlich kein Rückgriff auf klassische völkerrechtliche Repressalien.

Staatenklage

Neben der Aufsichtsklage gibt es noch die Staatenklage (Art. 259 AEUV): Ein Mitgliedstaat verklagt einen anderen. In der Praxis spielt sie allerdings nur eine untergeordnete Rolle.

Zulässigkeit

Auch hier: die ausschließliche Zuständigkeit liegt beim EuGH.

Nur Mitgliedstaaten sind parteifähig.

Im Vorverfahren muss der klagende Staat zunächst die Kommission befassen (Art. 259 Abs, 2 AEUV). Der Antrag enthält die Darstellung der Tatsachen und der verletzten Normen und die Aufforderung zur Durchführung eines kontradiktorischen Verfahrens. Die Kommission gibt beiden Staaten Gelegenheit zur schriftlichen und mündlichen Stellungnahme (Art. 259 Abs. 3 AEUV).

Ein Klagerecht besteht nach Ablauf von drei Monaten seit Antragstellung oder schon früher, wenn die Kommission vorher Stellung nimmt.

Klagegegenstand, Klageberechtigung, Form, Frist und Rechtsschutzbedürfnis entsprechen im Wesentlichen der Aufsichtsklage.

Begründetheit

Art. 344 AEUV verpflichtet die Mitgliedstaaten, Streitigkeiten über die Auslegung oder Anwendung der Verträge ausschließlich vor den EuGH zu bringen. Zusammen mit dem Loyalitätsgebot aus Art. 4 Abs. 3 EUV folgt daraus: Keine Ausweichmanöver zu anderen internationalen Gerichten.

Maßnahmen nach allgemeinem Völkerrecht kommen allenfalls dann in Betracht, wenn selbst Sanktionen nach Art. 260 Abs. 2 AEUV wirkungslos bleiben – ein klarer Ausnahmefall.