Gesetzgebung

Gut, und jetzt schauen wir uns an, wie unsere Gesetzgebung überhaupt funktioniert.

Gesetzgebungskompetenzen

Bevor wir überhaupt über Inhalte reden, stellt sich eine ganz grundlegende Frage: Wer darf hier eigentlich Gesetze erlassen? Klingt banal, ist im Bundesstaat aber alles andere als selbstverständlich. Denn wir haben nicht eine staatliche Ebene, sondern zwei Gesetzgeber: den Bund und die Länder. Und genau da beginnt das Problem. Was passiert, wenn beide auf demselben Gebiet tätig werden – und sich widersprechen?

Damit das nicht im Dauerchaos endet, braucht eine föderale Verfassung klare Spielregeln. Sie muss festlegen, wer wofür zuständig ist. Genau das erledigt das Grundgesetz – vor allem in den Art. 70 bis 74 GG. Diese Vorschriften verteilen die Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern. Das Ganze folgt dabei einem einfachen Grundmuster: Regel – und Ausnahmen.

Startpunkt ist Art. 70 Abs. 1 GG. Danach gilt: Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund ausdrücklich Kompetenzen zuweist. Das ist kein Zufall, sondern knüpft an Art. 30 GG an. Die Grundidee lautet: Im Zweifel bleiben Zuständigkeiten bei den Ländern.

Aber wie so oft im Verfassungsrecht ist der Grundsatz nur die halbe Wahrheit. Denn das GG selbst nimmt ihn gleich wieder zurück. Art. 70 Abs. 1 Hs. 2 und Abs. 2 GG verweisen auf die Art. 71 bis 74 GG. Dort wird geregelt, wann der Bund gesetzgeberisch tätig werden darf – und nur dann.

Diese Bundeskompetenzen unterteilt das GG in zwei große Gruppen:

• erstens die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes (Art. 71, 73 GG) und
• zweitens die konkurrierende Gesetzgebung von Bund und Ländern (Art. 72, 74 GG).
• Daneben gibt es noch eine Sonderform, die in den Art. 70-74 GG gar nicht auftaucht: die Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes.

Wenn Du das alles zum ersten Mal liest, könntest Du denken: „Okay, klingt so, als läge die Gesetzgebung hauptsächlich bei den Ländern.“ In der Praxis ist aber genau das Gegenteil der Fall. Der Bund dominiert die Gesetzgebung. Die Länder sind im Laufe der Jahrzehnte auf wenige klassische Bereiche zurückgedrängt worden – vor allem Polizei, Kultur und Kommunalrecht, daneben Landesverfassungs- und Landesverwaltungsrecht.

Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes

Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz ist in den Art. 71 und 73 GG geregelt. Die Rollenverteilung ist klar:

• Art. 71 GG erklärt, was diese Kompetenz bedeutet und wo ihre Grenzen liegen,
• Art. 73 GG listet die Sachgebiete auf, in denen sie gilt.

Der Gedanke dahinter ist simpel: Manche Materien müssen bundesweit einheitlich geregelt werden. Flickenteppiche wären hier schlicht unpraktikabel.

Nach Art. 71 GG gilt: Die Länder dürfen in diesen Bereichen grundsätzlich keine Gesetze erlassen. Eine Ausnahme gibt es nur, wenn der Bund sie durch Bundesgesetz ausdrücklich dazu ermächtigt. Und selbst dann darf diese Ermächtigung nur Einzelfragen betreffen. Ganze Sachgebiete dürfen nicht „zurückdelegiert“ werden. Wichtig: Eine solche Ermächtigung ist ein Dürfen, kein Müssen. Die Länder sind also nicht verpflichtet, davon Gebrauch zu machen.

Konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen

Auch hier ist die Systematik vertraut:

• Art. 72 GG regelt Inhalt und Grenzen,
• Art. 74 GG nennt die Sachbereiche.

Aber „konkurrierend“ heißt nicht automatisch: Bund und Länder dürfen gleichzeitig regeln. Je nach Ausprägung gelten sehr unterschiedliche Spielregeln.

Kernkompetenz

Die Kernkompetenz folgt aus Art. 72 Abs. 1 GG. Hier dürfen die Länder nur solange gesetzgeberisch tätig werden, wie der Bund seine Kompetenz nicht ausgeübt hat. Sobald der Bund ein Gesetz erlässt, tritt eine Sperrwirkung ein. Landesrecht wird insoweit unwirksam.

Eigentlich ist das gar keine echte Konkurrenz, sondern eine Vorrangkompetenz des Bundes mit subsidiärer Zuständigkeit der Länder.

Entscheidend ist also immer die Frage: Hat der Bund von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht? Und das tut er nicht nur dann, wenn er ausdrücklich regelt, sondern auch, wenn er bewusst nicht regelt (das berühmte „beredte Schweigen„), oder wenn er eine Materie insgesamt abschließend ordnen will (Gesamtkodifikation).

Beispiel: Mit den §§ 556 ff. BGB hat der Bund das Mietpreisrecht abschließend geregelt. Das Berliner „Mietendeckel“-Gesetz war deshalb mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Art. 72 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig.

Welche Materien zur Kernkompetenz gehören, ermittelt man über die Subtraktionsmethode: Alles, was nicht unter Art. 72 Abs. 2 oder 3 GG fällt.

Bedarfskompetenz

Anders läuft es bei der Bedarfskompetenz nach Art. 72 Abs. 2 GG. Hier verdrängt Bundesrecht das Landesrecht nicht automatisch. Der Bund muss vielmehr darlegen, dass eine bundesweite Regelung erforderlich ist – und zwar entweder zur

• Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse,
• Wahrung der Rechtseinheit oder
• Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse.

Das BVerfG prüft diese Erforderlichkeit vollumfänglich. Einen politischen Einschätzungsspielraum lässt es dem Gesetzgeber nicht. Gleichzeitig wird der Maßstab durch das „gesamtstaatliche Interesse“ etwas aufgeweicht: Es reicht, wenn ohne Bundesregelung nicht unerhebliche problematische Entwicklungen drohen. Ist die Erforderlichkeit gegeben, greift wieder Art. 72 Abs. 1 GG: Sperrwirkung. Fällt sie später weg, kann der Bund die Materie durch Freigabegesetz (Art. 72 Abs. 4 GG) wieder den Ländern überlassen.

Abweichungskompetenz

Die Abweichungskompetenz des Art. 72 Abs. 3 GG ist tatsächlich echte Konkurrenz. Zwar kann der Bund zunächst regeln, sein Gesetz entfaltet aber keine Sperrwirkung. Die Länder dürfen abweichen. Deshalb tritt das Bundesgesetz frühestens sechs Monate nach Verkündung in Kraft – Karenzzeit.

Hier gilt nicht Art. 31 GG, sondern das Prinzip: lex posterior schlägt lex prior. Das jeweils spätere Gesetz setzt sich durch.

Theoretisch könnte es zu einem Gesetzgebungs-Pingpong kommen. Praktisch ist das bislang ausgeblieben. Einige Länder – insbesondere Bayern – haben in Bereichen wie Jagdwesen, Naturschutz oder Grundsteuer abgewichen, ohne dass der Bund nachgelegt hätte.

Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes

Eine echte Besonderheit ist die Grundsatzgesetzgebungskompetenz, etwa nach Art. 109 Abs. 4 GG im Haushaltsrecht. Hier erlässt der Bund Grundsatzgesetze, die sowohl von ihm selbst als auch von den Ländern auszufüllen sind. Der Bund bindet sich also selbst. Klassisches Beispiel: das Haushaltsgrundsätzegesetz, umgesetzt durch BHO und LHO. Ein weiterer – bislang ungenutzter – Kompetenztitel findet sich im Staatskirchenrecht (Art. 140 GG i. V. m. Art. 138 WRV).

Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes

Art. 70 GG klingt eigentlich eindeutig: keine Kompetenz ohne Zuweisung. Trotzdem erkennt die h. M. ungeschriebene Bundeskompetenzen an. Der Begriff ist etwas schief, denn ihre Grundlage liegt letztlich immer im GG – gewonnen durch Auslegung, vor allem der Art. 73 und 74 GG. Drei Fallgruppen sind anerkannt:

• Kompetenz kraft Sachzusammenhangs: Wenn ein zugewiesenes Sachgebiet sinnvoll nicht geregelt werden kann, ohne eine andere Materie mitzuerfassen.
  Beispiel: Beratungspflichten beim Schwangerschaftsabbruch im Zusammenhang mit dem Strafrecht.
• Annexkompetenz: Hier geht es nicht in die Breite, sondern in die Tiefe. Hat der Bund eine Kompetenz, darf er als Annex auch punktuelle Regelungen zur Gefahrenabwehr treffen – obwohl Polizeirecht grundsätzlich Ländersache ist.
• Kompetenz kraft Natur der Sache: Manche Dinge können begriffsnotwendig nur einheitlich geregelt werden – etwa die Festlegung von Bundessymbolen.

Gesetzgebungsverfahren

Gesetze entstehen nicht einfach so. Sie durchlaufen ein förmliches Verfahren, dessen Zentrum das Parlament ist. Auf Bundesebene also der Bundestag. Produkt dieses Verfahrens ist das Gesetz im formellen Sinn.

Davon zu unterscheiden sind Gesetze im nur-materiellen Sinn: abstrakt-generelle Regelungen der Exekutive wie Rechtsverordnungen oder Satzungen.

Am Gesetzgebungsverfahren sind neben dem Bundestag auch Bundesregierung, Bundesrat und Bundespräsident beteiligt. Zentrale Teile sind öffentlich – aus Demokratie- und Transparenzgründen. Das Verfahren regeln vor allem Art. 76-79 und Art. 82 GG. Verstöße führen zur formellen Verfassungswidrigkeit und Nichtigkeit.

Daneben spielen Geschäftsordnungen eine Rolle. Sie sind aber Binnenrecht. Ihre Verletzung macht ein Gesetz grundsätzlich nicht unwirksam.

Vorverfahren

Das Verfahren beginnt mit einer Gesetzesinitiative nach Art. 76 Abs. 1 GG. Initiativberechtigt sind Bundesregierung, Bundesrat und der Bundestag aus seiner Mitte. Eine Gesetzesvorlage muss einen vollständig ausformulierten Gesetzentwurf enthalten und regelmäßig auch eine Begründung. Adressat ist immer der Bundestag.

• Regierungsentwürfe dominieren die Praxis. Sie entstehen in den Ministerien als Referentenentwürfe, werden abgestimmt und schließlich als Regierungsentwürfe eingebracht. Vorher muss der Bundesrat Gelegenheit zur Stellungnahme erhalten.
• Initiativen des Bundesrates benötigen einen Mehrheitsbeschluss und werden über die Bundesregierung eingebracht.
• Initiativen aus der Mitte des Bundestages brauchen entweder eine Fraktion oder 5 % der Abgeordneten.

Mit der Einbringung entsteht eine Befassungspflicht des Bundestages.

Hauptverfahren im Bundestag

Gesetze werden grundsätzlich in drei Lesungen beraten (§ 78 Abs. 1 Alt. 1 GO-BT):

• Erste Lesung: Überweisung in die Ausschüsse.
• Zweite Lesung: Detailberatung und Änderungsanträge.
• Dritte Lesung: Abschlussberatung und ggf. weitere Änderungen.

Verstöße gegen Geschäftsordnungsregeln sind nur dann verfassungsrelevant, wenn sie zugleich Verfassungsrecht, etwa Oppositionsrechte, verletzen.
Nach der dritten Lesung folgt die Schlussabstimmung (Art. 42 Abs. 2 S. 1 Hs. 1 GG). Die einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen genügt. Danach ist der Gesetzesbeschluss unverrückbar.

Beteiligung des Bundesrates

Der Bundesrat ist keine zweite Kammer. Er kann Gesetze prüfen und entweder Einspruch einlegen oder – bei Zustimmungsgesetzen – die Zustimmung verweigern.

• Einspruchsgesetze sind der Regelfall (wenn das GG also nicht ausdrücklich bestimmt, dass ein Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf). Der Einspruch wirkt nur aufschiebend (Art. 78 GG) und kann vom Bundestag überstimmt werden (Art. 77 Abs. 4 GG). Häufig wird zuvor der Vermittlungsausschuss angerufen (Art. 77 Abs. 2 S. 1 GG).
• Zustimmungsgesetze kommen nur zustande, wenn der Bundesrat ausdrücklich zustimmt (Art. 77 Abs. 2a GG). Verweigert er sie, ist das Gesetz gescheitert – es sei denn, der Vermittlungsausschuss bringt eine Einigung (Art. 77 Abs. 2 S. 1 GG).

Abschlussverfahren

Nach dem Zustandekommen folgt Art. 82 GG. Das Gesetz wird gegengezeichnet (durch Kanzler oder Minister), dann vom Bundespräsidenten ausgefertigt und schließlich im Bundesgesetzblatt verkündet.

Die Ausfertigung hat mehrere Funktionen: Sie bestätigt das ordnungsgemäße Verfahren, die Authentizität des Textes und die demokratische Legitimation. Der Bundespräsident darf die Ausfertigung verweigern, wenn das Gesetz formell verfassungswidrig ist. Bei materiellen Verstößen ist sein Prüfungsrecht auf offensichtliche und schwerwiegende Verfassungsverstöße beschränkt – Stichwort Evidenzkontrolle. Gleiches gilt für Unionsrecht: Nur bei klaren, evidenten Verstößen darf die Ausfertigung verweigert werden.

Inkrafttreten

Mit der Verkündung im Bundesgesetzblatt ist das Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen. Das Inkrafttreten bestimmt das Gesetz selbst oder – falls es schweigt – Art. 82 Abs. 2 GG: 14 Tage nach Ausgabe des Bundesgesetzblattes. Und damit steht das Gesetz – fertig, verbindlich, überprüfbar.

Rechtsverordnungen

Wenn Du an „Rechtsetzung“ denkst, hast Du wahrscheinlich zuerst das Parlament vor Augen. Bundestag, Bundesrat, Gesetzgebungsverfahren nach Art. 76 ff. GG – das volle Programm. Aber ganz so einfach ist es nicht. Ein erheblicher Teil des geltenden Rechts stammt nämlich nicht vom Parlament, sondern von der Exekutive. Genau hier kommen die Rechtsverordnungen ins Spiel.

Rechtsverordnungen enthalten Rechtsnormen, werden aber nicht vom Parlament beschlossen, sondern von der Regierung, von Ministerien oder von Verwaltungsbehörden erlassen. Das ist ihre Besonderheit – und zugleich ihr Problemfeld. Denn: Wo keine parlamentarische Gesetzgebung stattfindet, stellt sich sofort die Frage nach demokratischer Legitimation und rechtlicher Kontrolle.

Auch das Verfahren unterscheidet sich deutlich. Statt eines öffentlich geführten, verfassungsrechtlich durchstrukturierten Gesetzgebungsverfahrens läuft der Erlass von Rechtsverordnungen meist intern ab – innerhalb der Regierung, eines Ministeriums oder einer Behörde, regelmäßig ohne öffentliche Debatte.

Systematisch kannst Du Rechtsverordnungen danach unterscheiden, wer sie erlässt. Verordnungen der Bundesregierung oder einzelner Ministerien haben eher gesetzgeberischen Charakter. Sie konkretisieren und entwickeln bestehende Gesetze weiter und werden deshalb oft als „legislative Rechtsverordnungen“ eingeordnet. Daneben gibt es Verordnungen nachgeordneter Behörden – etwa Polizeiverordnungen oder kommunale Verordnungen von Städten, Gemeinden oder Landkreisen. Diese zählen eher zur Verwaltungstätigkeit und stützen sich auf Ermächtigungen aus dem Polizei- oder Kommunalrecht der Länder.

Gesetze im nur-materiellen Sinn

Inhaltlich unterscheiden sich Rechtsverordnungen kaum von Parlamentsgesetzen. Auch sie enthalten abstrakt-generelle Regeln, die für jedermann gelten. Für Dich als Bürger macht es zunächst keinen Unterschied, ob Du eine Norm aus einem Gesetz oder aus einer Rechtsverordnung befolgst – beide sind verbindlich.

Juristisch spricht man deshalb davon, dass sowohl Parlamentsgesetze als auch Rechtsverordnungen Gesetze im materiellen Sinn sind. Der Unterschied liegt im Verfahren: Nur Parlamentsgesetze sind zugleich Gesetze im formellen Sinn. Rechtsverordnungen bleiben Gesetze im nur-materiellen Sinn.

Ein Paradebeispiel kennst Du aus dem Alltag: die Straßenverkehrsordnung. Sie regelt, wie schnell Du fahren darfst, wer Vorfahrt hat und wann Du anhalten musst – und wurde nicht vom Bundestag beschlossen, sondern vom Bundesverkehrsministerium auf Grundlage von § 6 Abs. 1 StVG, mit Zustimmung des Bundesrates.

Abgrenzung

Wichtig ist die klare Trennung zwischen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften. Zwar stammen beide aus der Exekutive, sachlich trennen sie aber Welten. Rechtsverordnungen enthalten echte Rechtsnormen mit Außenwirkung – sie binden Bürger, Behörden und Gerichte. Verwaltungsvorschriften dagegen wirken nur nach innen. Sie regeln das Verwaltungshandeln intern und begründen weder Rechte noch Pflichten für Bürger.

In der Normenhierarchie nehmen Rechtsverordnungen den Rang ihres jeweiligen Rechtskreises ein. Bundesrechtsverordnungen gehen deshalb landesrechtlichen Regelungen vor, selbst formellen Landesgesetzen und sogar Landesverfassungen (Art. 31 GG). Gegenüber Parlamentsgesetzen sind sie aber stets nachrangig. Kommt es zur Kollision, hat das Gesetz das letzte Wort.

Ermächtigungsvorbehalt

Eigentlich liegt die Gesetzgebung beim Parlament (Art. 77 Abs. 1 S. 1 GG). Rechtsetzung durch die Exekutive ist daher eine Ausnahme vom Grundsatz des parlamentarischen Gesetzesvorbehalts. Und Ausnahmen brauchen eine Rechtfertigung.

Die liegt vor allem in praktischen Erwägungen. Ein moderner Staat muss eine enorme Vielzahl an Detailfragen regeln. Würde das Parlament alles selbst normieren, wäre es schlicht überfordert. Tatsächlich beruht ein Großteil des geltenden Bundesrechts auf Rechtsverordnungen. Aber: Praktische Notwendigkeit allein reicht in einem demokratischen Rechtsstaat nicht aus. Die Exekutive ist zwar mittelbar demokratisch legitimiert, doch dieses Legitimationsniveau bleibt hinter dem des Parlaments zurück. Deshalb darf Rechtsetzung durch Rechtsverordnung nur stattfinden, wenn das Parlament sie inhaltlich steuert. Genau hier setzt der Ermächtigungsvorbehalt an.

Für Rechtsverordnungen auf Bundesebene ist Art. 80 GG zentral. Er ist die verfassungsrechtliche Antwort auf die problematische Verordnungspraxis der Weimarer Republik und deren Missbrauch im Nationalsozialismus. Ziel ist es, den Spagat zu schaffen zwischen funktionstüchtiger Exekutive und demokratischer Kontrolle. Art. 80 GG gilt ausschließlich für Rechtsverordnungen aufgrund formeller Bundesgesetze. Für landesrechtliche Verordnungen enthalten die Landesverfassungen eigene Regelungen, die in ihren rechtsstaatlichen Sicherungen nicht wesentlich hinter Art. 80 GG zurückbleiben dürfen. Satzungen und Verwaltungsvorschriften fallen ausdrücklich nicht unter Art. 80 GG. Je nach Verordnungsgeber gelten die auf Art. 80 GG gestützten Verordnungen entweder als Bundesrecht (bei Bundesregierung oder Bundesministerium) oder als Landesrecht (bei Landesregierungen).

Ermächtigungsadressaten

Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG legt genau fest, wer überhaupt Rechtsverordnungen erlassen darf: die Bundesregierung, einzelne Bundesministerien oder die Landesregierungen. Niemand sonst. Der jeweilige Ermächtigungsadressat muss im Gesetz eindeutig benannt sein – ein Ausfluss des Bestimmtheitsgebots.

Zwar hat der Gesetzgeber einen gewissen Spielraum bei der Auswahl des Verordnungsgebers, er muss aber die föderale Kompetenzordnung im Blick behalten. Da Bundesgesetze grundsätzlich von den Ländern ausgeführt werden, sind Verordnungsermächtigungen zugunsten der Bundesregierung nicht beliebig.

Eine Ermächtigung bedeutet übrigens nicht automatisch eine Pflicht zum Erlass einer Verordnung. Etwas anderes gilt nur dann, wenn das Gesetz dies ausdrücklich verlangt oder ohne die Verordnung praktisch leerliefe.

Art. 80 Abs. 1 S. 4 GG erlaubt außerdem die Weiterübertragung der Ermächtigung, also die Subdelegation. Diese muss aber bereits im Gesetz zugelassen sein und erfolgt durch eine besondere Übertragungsverordnung. Wichtig: Die ursprüngliche Kompetenz bleibt erhalten – der Verordnungsgeber kann sie jederzeit „zurückholen“.

Ermächtigungsumfang und -inhalt

Der Kern von Art. 80 GG liegt in der inhaltlichen Begrenzung der Delegation. Das Parlament darf seine Gesetzgebungskompetenz nicht entleeren. Wesentliche Entscheidungen müssen parlamentarisch getroffen werden – das ist der Wesentlichkeitsvorbehalt.

Um das sicherzustellen, verlangt Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG, dass das Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung festlegt. Vereinfacht gesagt: Was darf geregelt werden? Wozu? Und wie weit? Pauschale Blankoermächtigungen sind unzulässig.

Je gewichtiger die Materie, desto präziser muss das Gesetz vorgeben, in welche Richtung die Verordnung gehen darf. Absolute Detailgenauigkeit ist nicht erforderlich – aber die Ermächtigung muss so bestimmt sein, dass sich ihre Grenzen durch Auslegung zuverlässig ermitteln lassen und der Bürger vorhersehen kann, was auf ihn zukommt.

Anforderungen an die Rechtsverordnung selbst

Das Grundgesetz regelt das Verordnungsverfahren nicht umfassend. Meist ergibt es sich aus den Geschäftsordnungen der jeweiligen Verordnungsgeber. Wichtig ist dabei, dass die Verordnung dem Ermächtigungsadressaten auch tatsächlich zugerechnet werden kann. Bei Kollegialorganen bedeutet das: echte Beteiligung der Mehrheit – durch Beschluss oder Umlaufverfahren. Schweigen reicht nicht.

Teilweise ist zudem die Zustimmung des Bundesrates erforderlich, insbesondere bei Verordnungen mit föderaler oder verkehrsbezogener Bedeutung (Art. 80 Abs. 2 GG).

Nicht zu vergessen: das Zitiergebot nach Art. 80 Abs. 1 S. 3 GG. Jede Rechtsverordnung muss ihre gesetzliche Ermächtigungsgrundlage ausdrücklich benennen. Das dient der Selbstkontrolle des Verordnungsgebers, der Kontrolle durch Gerichte und der Normenklarheit.

Ausfertigung und Verkündung sind – wie bei Gesetzen – zwingend (Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG). Erst danach tritt die Verordnung in Kraft, regelmäßig vierzehn Tage nach Ausgabe des Bundesgesetzblatts, sofern nichts anderes bestimmt ist.

Rechtsfolgen von Rechtsverstößen

Ist die Ermächtigungsgrundlage von Anfang an verfassungswidrig und nichtig, ist auch die darauf beruhende Rechtsverordnung unwirksam. Fällt die Ermächtigungsgrundlage dagegen erst später weg, bleibt die Verordnung bestehen.

Überschreitet die Verordnung die Grenzen der Ermächtigung oder verstößt sie gegen höherrangiges Recht – etwa gegen das Zitiergebot –, ist sie nichtig. Bei bloßen Verfahrensfehlern kommt es darauf an, ob zugleich ein Verfassungs- oder Gesetzesverstoß vorliegt und ob dieser offensichtlich ist.

Ein entscheidender Unterschied zu Parlamentsgesetzen betrifft die Verwerfungskompetenz:

• Verfassungswidrige Gesetze darf nur das BVerfG verwerfen (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, Art. 100 Abs. 1 GG, Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG).
• Rechtsverordnungen hingegen können von jedem Gericht im konkreten Fall unangewendet gelassen werden. Zusätzlich ermöglicht § 47 VwGO eine prinzipale Normenkontrolle mit allgemeiner Wirkung.

Satzungen

Rechtsetzung ist nicht ausschließlich staatliche Aufgabe. Unter bestimmten Voraussetzungen darf der Staat Teile seiner Rechtsetzungsgewalt auf juristische Personen des öffentlichen Rechts übertragen. Private sind dafür nicht geeignet, wohl aber etwa Gemeinden, Kammern, Universitäten, Sozialversicherungsträger oder Rundfunkanstalten.

Diese Form der Rechtsetzung nennt man autonome Rechtsetzung im Rahmen der mittelbaren Staatsverwaltung.

Das entsprechende Instrument ist die Satzung. Satzungen enthalten abstrakt-generelle Regeln, wirken verbindlich für die zugehörigen oder unterworfenen Personen und müssen veröffentlicht werden. Sie sind kein staatliches, sondern autonomes Recht – und Gesetze nur im materiellen Sinn.

In der Normenhierarchie stehen Satzungen – wie Rechtsverordnungen – unter dem Gesetz. Sie müssen staatlichem Recht weichen und werden in der Regel von kollegialen Beschlussorganen erlassen.

Die Satzungsautonomie wurzelt im Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip. Sie ermöglicht es gesellschaftlichen Gruppen, ihre Angelegenheiten eigenverantwortlich zu ordnen. Gleichzeitig darf sich der Gesetzgeber dadurch nicht seiner Verantwortung entziehen – insbesondere nicht bei grundrechtsrelevanten Fragen.

Art. 80 GG gilt für Satzungen nicht. Dennoch bestehen klare Grenzen: Die Satzungsbefugnis muss durch Gesetz verliehen sein, sie darf nur eigene Angelegenheiten betreffen, sie muss demokratisch legitimiert sein und sich innerhalb der vom Gesetz vorgezeichneten wesentlichen Entscheidungen bewegen. Und selbstverständlich dürfen Satzungen nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen.