Lass uns mal kurz mit den Verwaltungskompetenzen beschäftigen.

Gesetzesakzessorische und nicht-gesetzesakzessorische Verwaltung

Wenn Du an die Exekutive denkst, hast Du wahrscheinlich zuerst die Regierung im Kopf. Aber Achtung: Die Regierung ist nur ein Teil davon. Der andere – und im Alltag oft viel wichtigere – Teil ist die Verwaltung. Ihre Kernaufgabe ist schnell beschrieben: Sie setzt das um, was das Parlament in Gesetze gegossen hat. Nicht abstrakt, sondern ganz konkret – im Einzelfall. Oder anders gesagt: Das Parlament beschließt Regeln, die Verwaltung sorgt dafür, dass sie tatsächlich im Leben ankommen.

Ein paar klassische Beispiele: Das Parlament entscheidet durch Steuergesetze, ob und welche Steuern erhoben werden. Aber Dein Steuerbescheid kommt nicht aus dem Bundestag, sondern vom Finanzamt. Oder: Der Gesetzgeber legt fest, unter welchen Voraussetzungen Wohngeld, BAföG oder Sozialhilfe gezahlt werden. Ob Du das Geld bekommst und wie viel, entscheidet dann die zuständige Behörde.

Dass genau das die Hauptaufgabe der Exekutive ist, zeigt schon die Wortwahl des Grundgesetzes. Dort ist nicht von „ausführender“, sondern von „vollziehender Gewalt“ die Rede (z. B. Art. 1 Abs. 3, Art. 20 Abs. 2, Abs. 3 GG). Vollziehen – also umsetzen, konkretisieren, anwenden. Genau hier kommt die Verwaltung ins Spiel.

Gesetzesakzessorische Verwaltung

Wenn die Verwaltung ein vom Gesetzgeber vorgegebenes Programm umsetzt, spricht man von gesetzesakzessorischer Verwaltung. Das klingt sperrig, meint aber im Kern: Die Verwaltung arbeitet am Gesetz entlang. Sie setzt gesetzliche Vorgaben um und greift dabei häufig hoheitlich in Rechte Einzelner ein.

Der Begriff lässt sich zwar mit „gesetzesabhängig“ oder „gesetzesgebunden“ übersetzen, trifft es aber nicht ganz. Denn an Gesetze sind nicht nur Verwaltungsbehörden gebunden, sondern auch Regierung, Gerichte und sogar der Gesetzgeber selbst, solange er ein Gesetz nicht ändert (Art. 20 Abs. 3 GG).

Treffender ist daher folgende Umschreibung: Gesetzesakzessorische Verwaltung verwirklicht ein gesetzliches Programm im Einzelfall – oft mit Zwangsmitteln des öffentlichen Rechts. Beispiele gefällig? Die Polizei soll Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abwehren. Welche Maßnahmen sie ergreifen darf, steht im Polizeigesetz. Greift sie in Deine Rechte ein, dann aufgrund gesetzlich geregelter Befugnisse. Oder: Die Ämter für Ausbildungsförderung zahlen BAföG. Wer wie viel bekommt, ist detailliert im BAföG geregelt – nicht zuletzt aus Gründen der Gleichbehandlung. Der konkrete Förderbetrag wird dann hoheitlich festgesetzt, typischerweise per Verwaltungsakt.

Nicht-gesetzesakzessorische Verwaltung

Nicht jede Verwaltungstätigkeit ist strikt durch ein Fachgesetz vorgezeichnet. Dort, wo die Verwaltung nicht unmittelbar an ein konkretes Gesetz gebunden ist, spricht man von nicht-gesetzesakzessorischer oder umgangssprachlich von „gesetzesfreier“ Verwaltung.

Aber Vorsicht: „Gesetzesfrei“ heißt nicht „rechtsfrei“. Auch hier gilt der Vorrang des Gesetzes. Der Unterschied liegt woanders: Die Verwaltung ist in diesen Bereichen nicht durch ein Fachgesetz zu einem bestimmten Handeln verpflichtet, sondern hat einen Gestaltungsspielraum. Wegen des Vorbehalts des Gesetzes findest Du solche Spielräume nur dort, wo keine Eingriffe in Grundrechte stattfinden und wo die Aufgabe nicht so wesentlich ist, dass der Gesetzgeber zwingend selbst regeln müsste.

Typische Beispiele: Große Teile der Wirtschafts- und Kulturförderung oder Bereiche der kommunalen Selbstverwaltung – jedenfalls soweit keine Pflichtaufgaben bestehen (Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG).

Verwaltung im Bundesstaat

Okay, lass uns einen Blick auf die Verwaltung im Bundesstaat werfen.

Bundes- und Landesverwaltung, Kommunalverwaltung

Dass die Verwaltung Gesetze vollzieht und daneben in bestimmten Bereichen eigenständig handeln darf, ergibt sich schon aus ihrer Funktion. Spannend wird es aber im Bundesstaat. Denn hier gibt es mehrere Ebenen: Bund und Länder – und auf Landesebene zusätzlich die Kommunen. In Deutschland existieren nebeneinander:

  • Bundesverwaltung (z. B. Auswärtiger Dienst, Bundespolizei, Bundesfinanzverwaltung, Bundesministerien, Bundesoberbehörden),
  • Landesverwaltungen (innere Verwaltung, Landesfinanzverwaltung, Landesministerien usw.). Zur Landesverwaltung zählt aus Sicht des Grundgesetzes grundsätzlich auch die Kommunalverwaltung: Gemeinden, Städte, Landkreise. Zwar sind Kommunen eigenständige juristische Personen mit Selbstverwaltungsrecht (Art. 28 Abs. 2 GG). Verfassungsrechtlich gehören sie aber zur mittelbaren Landesverwaltung.

Verbot der Mischverwaltung

Zentral ist das Verbot der Mischverwaltung. Eine Verwaltungsaufgabe soll entweder von einer Bundesbehörde oder von einer Landesbehörde erledigt werden – aber nicht gemeinsam. Ziel ist klar: Verantwortungsdiffusion vermeiden. Kein „Hin- und Herschieben“ zwischen Ebenen.

Nach außen, also im Verhältnis zum Bürger, gilt dieses Verbot strikt. Intern dürfen sich Bund und Länder aber abstimmen, etwa in Koordinierungsgremien.
Bekannte Beispiele sind die ständigen Ministerkonferenzen, etwa der Innen-, Justiz- oder Kultusminister.

Spezifische Funktion einer Bundesverfassung

Das Grundgesetz verteilt nicht nur die Gesetzgebungskompetenzen, sondern auch die Verwaltungskompetenzen. Es muss also klären, wer welches Gesetz vollzieht. Die naheliegende Annahme wäre: Bundesgesetze – Bundesverwaltung, Landesgesetze – Landesverwaltung. Klingt logisch, ist aber falsch. Gerade das GG entscheidet sich bewusst anders. Die Regeln findest Du in den Art. 83 ff. GG.

Ausführung der Landesgesetze

Die Art. 83 ff. GG regeln ausschließlich die Ausführung der Bundesgesetze. Für Landesgesetze gilt daher das Grundprinzip des Art. 30 GG: Staatliche Aufgaben sind Sache der Länder. Das bedeutet: Landesgesetze werden von Landesbehörden ausgeführt. Der Bund hat hier nichts zu melden – keine Weisungen, keine Verwaltungsvorschriften.

Beispiel: Polizeigesetze oder Schulgesetze der Länder werden von Landesbehörden vollzogen. Das Bundesinnenministerium oder das BMBF haben dabei keinerlei Mitspracherecht.

Ausführung der Bundesgesetze

Der Bund vollzieht seine Gesetze meist nicht selbst. Art. 83 GG legt vielmehr fest: Bundesgesetze werden grundsätzlich von den Ländern ausgeführt, und zwar als eigene Angelegenheit. Das nennt man Exekutivföderalismus – eine Mischung aus Gewaltenteilung und Gewaltenverschränkung. Die Details regeln Art. 84 und 85 GG:

  • Landeseigenverwaltung (Art. 83, 84 GG),
  • Landesverwaltung im Auftrag des Bundes (Art. 85 GG).
  • Nur ausnahmsweise vollzieht der Bund seine Gesetze selbst (Art. 86 ff. GG).

Landeseigenverwaltung

Bei der Landeseigenverwaltung behandeln die Länder Bundesgesetze wie ihre eigenen. Sie tragen die Verantwortung für den Vollzug. Zentrales Merkmal ist die Organisationshoheit (Art. 84 Abs. 1 GG): Die Länder richten Behörden ein, regeln Verfahren und bestimmen Zuständigkeiten.

Beispiele: Pass-, Personalausweis- und Melderecht durch kommunale Ämter, Straßenverkehrsrecht durch Zulassungs- und Fahrerlaubnisbehörden.

Der Bund darf das Verwaltungsverfahren nur ausnahmsweise einheitlich regeln – und auch dann nur mit Zustimmung des Bundesrates (Art. 84 Abs. 1 S. 5 GG).

Ein wichtiger Punkt seit der Föderalismusreform 2006: Der Bund darf den Kommunen keine neuen Aufgaben mehr per Bundesgesetz aufdrücken (Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG).

Der Bund behält aber gewisse Einflussmöglichkeiten in Form von allgemeinen Verwaltungsvorschriften (mit Zustimmung des Bundesrates) und einer Rechtsaufsicht (also der Kontrolle, ob rechtmäßig gehandelt wird). Was er aber nicht darf: Fachaufsicht. Spielräume im Gesetz gehören den Ländern. Weisungen sind grundsätzlich tabu.

Verstößt ein Land gegen Bundesrecht, kann der Bund die Mängelrüge erheben, notfalls bis hin zum Bundeszwang nach Art. 37 GG – ein verfassungsrechtlicher Ausnahmezustand.

Die Kosten des Vollzugs trägt grundsätzlich das Land (Art. 104a GG).

Bundesauftragsverwaltung

Bei der Bundesauftragsverwaltung handeln Landesbehörden im Auftrag des Bundes. Es bleibt Landesverwaltung – aber mit deutlich engerer Bindung an den Bund.

Typische Beispiele: Bundesstraßen, Atomrecht, Verwaltung von Bundes- und Gemeinschaftsteuern (Finanzämter!).

Hier hat der Bund nicht nur Rechts-, sondern auch Fachaufsicht. Er darf Weisungen erteilen – verbindlich, notfalls bis ins Detail.

Entscheidend ist: Die Länder handeln nach außen, behalten aber die Sachkompetenz nur, solange der Bund sie nicht durch Weisungen an sich zieht.

Verfassungsrechtlich wehren können sich Länder nur in engen Ausnahmefällen, etwa bei Verstoß gegen das Gebot der Weisungsklarheit oder gegen bundesfreundliches Verhalten.

Konsequenterweise trägt hier der Bund die Zweckausgaben (Art. 104a Abs. 2 GG).

Bundesverwaltung

Ein kleiner Teil der Bundesgesetze wird tatsächlich vom Bund selbst vollzogen – durch eigene Behörden oder bundesunmittelbare Körperschaften. Man unterscheidet:

  • unmittelbare Bundesverwaltung (Bundeseigenverwaltung),
  • mittelbare Bundesverwaltung (rechtlich selbständige „Trabanten“ wie Anstalten oder Körperschaften).

„Bundesunmittelbar“ heißt dabei nicht „bundeseigen“, sondern: durch Bundesgesetz errichtet und unter Bundesaufsicht.

Beispiele: BAFA, BAMF, KBA, RKI, Bundesagentur für Arbeit, BaFin.

Ob eine Aufgabe unmittelbar oder mittelbar erledigt wird, entscheidet – soweit das GG offen ist – der Gesetzgeber. Nähe zum Ministerium bedeutet mehr politische Verantwortung, Selbstverwaltung dagegen mehr Eigenständigkeit.

Ungeschriebene Verwaltungskompetenzen

Hier ist Zurückhaltung angesagt. Art. 30 und 83 GG setzen eine klare Ausgangsvermutung: Verwaltung ist Ländersache. Ungeschriebene Kompetenzen des Bundes gibt es nur ausnahmsweise.

Anerkannt sind etwa die Deutsche Welle und die Informationsarbeit der Bundesregierung.

Abgelehnt hat das BVerfG dagegen eine Bundesverwaltungskompetenz für den überregionalen Rundfunk.

Zuständigkeit für die nicht-gesetzesakzessorische Verwaltung

Zum Schluss noch ein wichtiger Punkt: Auch für die nicht-gesetzesakzessorische Verwaltung gilt Art. 30 GG. Der Bund darf also nicht einfach Aufgaben an sich ziehen, nur weil kein Gesetz vollzogen wird – auch nicht über privatrechtliche Konstruktionen wie Bundes-GmbHs.