Ein vollständig abgeschlossenes, als Ganzes kodifiziertes Rechtsgebiet „Kommunalrecht“ existiert nicht. Vielmehr umfasst es eine Reihe miteinander verknüpfter Themen: zentrale Aufgabe ist die Struktur und Funktionsweise der Gemeinden und Gemeindeverbände innerhalb des föderalen Staatsaufbaus.

Daraus ergeben sich direkt die Rechte und Pflichten der Bürger.

Ein weiterer Aspekt betrifft die interne Organisation der Gemeinden: Wer macht was, welche Rechte und Pflichten haben Mandatsträger und Organe, und wie sind die Zuständigkeiten verteilt? Kommunalrecht ist dabei stets öffentliches Recht und ein Teilbereich des besonderen Verwaltungsrechts.

Idealtypisch definiert das Kommunalrecht den rechtlichen Rahmen für die Kommunalpolitik. In der Praxis jedoch wirkt politische Gestaltung in alle gemeindlichen Aufgaben hinein. Hier stößt man schnell auf die Herausforderung der Regionalisierung: Trotz lokaler Besonderheiten streben örtliche Parteigruppierungen in der Regel nach einem Mindestmaß an Abstimmung mit ihren Landes- und Bundesverbänden.

Rechtsquellen

Beschäftigen wir uns zunächst mit den Rechtsquellen des Kommunalrechts.

Verfassungsrecht

Die Gemeinde ist die kleinste Einheit des Staates. Staatsrechtlich ist die Bundesrepublik zweigliedrig strukturiert: Die Gemeinden sind Teile der Länder. Verwaltungsrechtlich arbeiten Bund, Land und Gemeinde in einer dreistufigen Struktur zusammen: Gemeinden sind juristische Personen des öffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Landes unterliegen.

Die Gesetzgebungskompetenz für das Kommunalrecht liegt bei den Ländern (Art. 70 Abs. 1 GG). Gleichwohl wirken zahlreiche Bundesgesetze in die kommunale Rechtswirklichkeit hinein. Fundamentale Bedeutung hat Art. 28 GG, insbesondere Abs. 1 S. 2.4 und Abs. 2: Hier wird die kommunale Selbstverwaltung garantiert, einschließlich finanzieller Eigenverantwortung.

Art. 84 Abs. 1 S. 7 GG ergänzt dies durch ein Durchgriffsverbot: Der Bund darf Aufgaben nicht einfach auf Gemeinden übertragen. Zur Durchsetzung der kommunalen Selbstverwaltung gibt es die Kommunalverfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG).

Für das Saarland konkretisiert die Landesverfassung (SVerf) die Selbstverwaltung in Art. 117 ff. Finanzhoheit, Finanzausstattung und Finanzausgleich sind in Art. 119 SVerf geregelt, die Übertragung staatlicher Aufgaben in Art. 120 SVerf. Die Staatsaufsicht wird in Art. 122 SVerf als Rechtsaufsicht definiert, Art. 123 SVerf gewährt Verfassungsbeschwerde beim SVerfGH, Art. 124 SVerf ein Anhörrecht der kommunalen Spitzenverbände.

Gesetze des Saarlandes

Die zentrale Rechtsquelle ist das Kommunalselbstverwaltungsgesetz (KSVG) mit Gemeindeordnung, Landkreisordnung und Regionalverbandsordnung.

Weitere bedeutende Gesetze: Kommunalwahlgesetz (KWG), Kommunalfinanzausgleichsgesetz (KFAG), Kommunalabgabengesetz (KAG), Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) sowie historische bzw. kompetenzrechtliche Regelungen wie das Neugliederungsgesetz 1973 oder das Gesetz zur Reform der Verwaltungsstrukturen 2007. Fachgesetze verpflichten die Gemeinden häufig zur Ausführung von Landesaufgaben.

Rechtsverordnungen und Ortsrecht

Wichtige Rechtsverordnungen umfassen die Kommunalwahlordnung, Eigenbetriebsverordnung, Stellenobergrenzenverordnung, Bekanntmachungsverordnung, Kommunalbesoldungsverordnung, Mittelstadtverordnung und Kommunalhaushaltsverordnung. Ermächtigungsgrundlage ist meist § 222 KSVG.

Ortsrecht entsteht durch Satzungen, die Gemeinden im Rahmen ihrer Selbstverwaltung oder auf gesetzlicher Grundlage erlassen (§ 12 Abs. 1 KSVG). Beispiele finden sich in Abfallwirtschaft, Bauplanung und Naturschutz. Bürgermeister und Landräte können außerdem Polizeiverordnungen erlassen (§ 76 Abs. 3, § 59 SPolG).

Europäische Union

Über die Hälfte der deutschen Rechtssetzung ist mittlerweile europarechtlich beeinflusst. Primäres Europarecht (Verträge EUV, AEUV, GRC) und sekundäres Unionsrecht (Verordnungen, Richtlinien, Entscheidungen) bestimmen zunehmend die kommunale Rechtswirklichkeit.

Die EU kann jedoch nicht über identitätsstiftende Verfassungsprinzipien verfügen. Kommunale Gebietskörperschaften sind im Ausschuss der Regionen vertreten (Art. 305 AEUV) und genießen unter anderem ein Klagerecht bei Verletzung des Subsidiaritätsprinzips.

Gemeindliche Organisationsformen im Saarland

Schauen wir uns gemeindliche Organisationsformen am Beispiel des Saarlandes an:

  • Von den 52 saarländischen Gemeinden dürfen sich 17 „Stadt“ nennen (§ 2 Abs. 2 KSVG), ohne dass die Bezeichnung Rückschlüsse auf den Aufgabenkreis zulässt.
  • Saarbrücken ist Landeshauptstadt und erfüllt zusätzlich Aufgaben des Landkreises (§§ 143, 144 KSVG).
  • Kreisfreie Städte gibt es im Saarland derzeit nicht.
  • Kreisstädte wie Homburg, Merzig, Neunkirchen, Saarlouis, St. Wendel sind Sitz der Kreisverwaltung, gehören jedoch dem Landkreis an und übernehmen nur bestimmte Kreisaufgaben.
  • Mittelstädte (St. Ingbert, Völklingen) nehmen ausgewählte Aufgaben des Landkreises wahr.
  • Gemeindeverbände, allen voran die Landkreise, sind ebenfalls Gebietskörperschaften (§ 140 Abs. 1 KSVG), ihre Mitglieder sind die Einwohner, nicht die Gemeinden (§§ 151 ff. KSVG). Überörtliche Funktionen sind in Art. 28 Abs. 1 S. 2, Abs. 2 S. 2 GG und Art. 118 SVerf verfassungsrechtlich geschützt.

Neben den Landkreisen existieren Zweckverbände für Abfallwirtschaft, Wasser, Rettungsdienste und Sparkassen (§§ 2 ff. KGG).

Städte, Gemeinden, Landkreise und der Regionalverband Saarbrücken werden übrigens unter dem Oberbegriff „Kommune“ zusammengefasst.

Rechtsstellung der Gemeinde

Nun zur Rechtsstellung der Gemeinde.

Juristische Person des öffentlichen Rechts und Gebietskörperschaft

Die Gemeinde ist juristische Person des öffentlichen Rechts (§ 1 Abs. 2 KSVG), rechtsfähig und damit Träger von Rechten und Pflichten. Vertreten wird sie in der Regel durch den Bürgermeister (§ 59 Abs. 1 KSVG). Prozessual ist sie partei- und beteiligungsfähig (§ 50 ZPO, § 61 Nr. 1 VwGO).

Namensrecht, Wappen und Dienstsiegel

Der Name der Gemeinde ist geschützt (§ 2 Abs. 1 KSVG, § 12 BGB, Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG). Wappen und Farben spiegeln Geschichte und Eigenständigkeit wider (§ 3 Abs. 1 S. 1 KSVG) und dienen auch als Bestandteil des Dienstsiegels.

Kommunale Selbstverwaltung

Selbstverwaltung bedeutet, dass die Gemeinde eigenständig Entscheidungen trifft – ohne fremde Weisungen. Verfassungsrechtlich garantiert durch Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 117, 118 SVerf, umfasst dies auch die finanzielle Ausstattung (Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG; Art. 119, 120 SVerf). Demokratie und Partizipation stehen im Zentrum: Rats- und Verbandsvertretungen werden nach Verhältniswahlrecht gewählt.

Gerichtlicher und prozeduraler Schutz

Die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung ist kein Grundrecht, allerdings können sich Gemeinden mit der Kommunalverfassungsbeschwerde gem. Art. 97 Nr. 4 i. V. m. Art. 123 SVerf; § 9 Nr. 13, § 55 Abs. 2 SVerfGHG verteidigen.

Die institutionelle Garantie kommunaler Selbstverwaltung verpflichtet Bund und Länder zur Rücksichtnahme auf Belange der Gemeinden und Gemeindeverbände.

Allzuständigkeit und Autonomie

Die Gemeinden haben das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenverantwortlich zu regeln, inkl. Letztentscheidungsrecht. Kernbereich und Schutzbereich der Selbstverwaltung sichern, dass wesentliche Aufgaben der Gemeinde nicht entzogen werden dürfen. Eingriffe durch Gesetzgeber müssen verhältnismäßig sein.

Beispiele: Hausabfallentsorgung, gemeinsame Forstbetreuung oder Beteiligung an Flughafenerweiterungen.

Hauptsächliches Merkmal der Eigenverantwortlichkeit ist übrigens die Freiheit von Weisungen und die Reduzierung der Kommunalaufsicht auf eine reine Rechtskontrolle in Selbstverwaltungsangelegenheiten (Art. 122 S. 2 SVerf; § 127 Abs. 1 KSVG).

Gemeindliche Hoheitsrechte

Hier die gemeindlichen Hoheitsrechte im Überblick:

  • Gebietshoheit: Gemeinden haben ein klar abgegrenztes Territorium (§ 1 Abs. 2 KSVG). Änderungen bedürfen der Zustimmung und Anhörung betroffener Gemeinden (§§ 14-15 KSVG).
  • Organisations- und Kooperationshoheit: Bürgermeister organisieren Verwaltung und Personal (§ 59 Abs. 2 KSVG), Gemeinderat regelt interne Abläufe (§§ 39, 48, 70 KSVG).
  • Personalhoheit: Gemeinden wählen, stellen ein und entlassen Personal, unter Beachtung bundes- und landesgesetzlicher Vorgaben (§§ 78-79 KSVG, Beamten- und Tarifrecht).
  • Satzungshoheit: Gemeinden erlassen Regelungen für die Benutzung kommunaler Einrichtungen (§ 12 Abs. 1 KSVG).
  • Finanzhoheit: Gemeinden verwalten eigene Mittel, erheben Kommunalabgaben (§ 11 Abs. 2 KSVG, §§ 1 ff. KFAG) und werden im Finanzausgleich unterstützt.
  • Planungshoheit: Gemeinden legen die räumliche Nutzung des Gemeindegebiets fest (§§ 1-2 BauGB).
  • Daseinsvorsorge: Von Kultur, Sport, Soziales bis Versorgung: Gemeinden tragen Verantwortung für wesentliche kommunale Leistungen.

Gemeindliche Aufgaben

Zum Schluss schauen wir uns noch die gemeindlichen Aufgaben an.

Selbstverwaltungsangelegenheiten

Diese umfassen alle lokal bezogenen Aufgaben, freiwillig oder pflichtig.

Freiwillige Aufgaben betreffen insbesondere Kultur, Sport, Soziales und Infrastruktur (§ 5 Abs. 1 KSVG).

Pflichtaufgaben umfassen gesetzlich zugewiesene Bereiche wie Schulträgerschaft, Straßenunterhalt oder Abfallentsorgung (§§ 38 Abs. 1 SchoG, 50 SaarlStrG, 5 Abs. 2 SAWG).

Auftragsangelegenheiten

Hier führt die Gemeinde Landes- oder Bundesaufgaben im Fremdverwaltung aus und besitzt keine Autonomie (§ 6 Abs. 1 KSVG, Art. 120 SVerf). Beispiele: Melderegister, Personalausweis, Straßenverkehrsrecht, Bau- und Naturschutzrecht, Ausländeraufnahme, Corona-Verordnungen.

Organleihe

Organleihe beschreibt Fälle, in denen Aufgaben formal beim Land verbleiben, der Bürgermeister jedoch als Vollzugsorgan handelt (§ 8 Abs. 2 S. 2 LOG, § 76 Abs. 3 SPolG).