Finanzverfassung

Der moderne Staat herrscht weniger mit Polizei und Militär als mit Geld – durch Steuern und Abgaben, durch Subventionen und Sozialleistungen. Über 40 % Staatsquote sprechen eine deutliche Sprache: Fast jeder zweite Euro wird politisch umverteilt. Der Staat ist daher ein Finanzstaat – nicht reich, aber finanzgesteuert.

Die Finanzverfassung lässt sich unterteilen: Bei der Finanzverfassung im engeren Sinn (Art. 104a-109 GG) geht es um die Kernfragen: Wer erhebt Steuern? Wer regelt sie gesetzlich? Wem fließen sie zu? Wer trägt welche Ausgaben? Wie funktioniert der Finanzausgleich? Dagegen regelt die Haushaltsverfassung (Art. 110-115 GG) den Haushaltsplan, das Haushaltsgesetz, den Haushaltsvollzug und die Staatsverschuldung.

Wenn wir über die Finanzverfassung sprechen, meinen wir im engeren Sinn vor allem eines: Wer zahlt eigentlich was – und wer bekommt das Geld? Ziel ist es, die Einnahmen und Ausgaben fair zwischen Bund und Ländern aufzuteilen. Klingt trocken, ist aber entscheidend für das Funktionieren unseres Bundesstaates. Nur wenn Bund und Länder finanziell handlungsfähig sind, können sie ihre Aufgaben erfüllen. Erst dann wird die „staatliche Selbständigkeit“ wirklich lebendig.

Steuern und andere Abgaben

Die Art. 105 bis 108 GG regeln hauptsächlich, wer im Steuerbereich das Sagen hat. Warum das so wichtig ist? Ganz einfach: Etwa 75 % aller staatlichen Einnahmen kommen aus Steuern. Ohne diese Kohle läuft hier nichts. Deshalb legt die Finanzverfassung genau fest, welche Körperschaft – Bund, Länder oder Gemeinden – was erheben darf.

Steuern sind per Definition Geldleistungen, die Du zahlst, ohne dass Du direkt eine konkrete Gegenleistung bekommst (§ 3 Abs. 1 AO).

Daneben gibt es nichtsteuerliche Abgaben – also Gebühren, Beiträge oder Sonderabgaben. Die sind nicht im Steuerbegriff des GG enthalten und werden anders geregelt: Meistens darf die Körperschaft, die die Abgabe erhebt, das Geld auch behalten. Das nennt man Ertragskompetenz nach der Erhebungskompetenz. Gebühren und Beiträge nennen Juristen „Vorzugslasten“, weil Du dafür etwas Konkretes bekommst: einen Pass, die Bücherei nutzen oder eine Straße benutzen. Bei Sonderabgaben ist das nicht so: Die zahlst Du quasi pauschal, ohne dass Du unbedingt einen direkten Vorteil hast. Deshalb müssen solche Abgaben streng begründet werden, sonst könnte der Gesetzgeber die Steuerkompetenz umgehen.

Steuerhoheiten

Das GG kennt vier „Steuerhoheiten“: Gesetzgebung (wer die Regeln macht), Verwaltung (wer die Regeln durchsetzt), Rechtsprechung (wer Streitfälle entscheidet) und Ertragskompetenz (wer das Geld bekommt).

Steuerertragskompetenz

Besonders wichtig ist die Ertragskompetenz, weil sie bestimmt, wer Bundes-, Landes- oder Gemeindesteuern bekommt. Die großen Brocken wie Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer teilen Bund und Länder. Die Umsatzsteuer wird sogar über komplizierte Leitlinien verteilt – der Bund hat sich da ein echtes Übergewicht verschafft, was finanzschwächere Länder oft in die Abhängigkeit treibt.

Die Länder selbst verteilen ihre Steuereinnahmen nach dem Prinzip der örtlichen Vereinnahmung. Ausnahme: Umsatzsteuer, die wird nach Einwohnerzahl verteilt, mit kräftiger Abmilderung durch den Finanzausgleich.

Steuergesetzgebung, Verwaltung und Rechtsprechung

Bei der Gesetzgebung hat der Bund das Sagen: Fast alle Steuern regelt er, die Länder nur die kleinen Spezialfälle. Das sorgt dafür, dass die Länder bei der Einnahmeseite stark eingeschränkt sind – sie können ihre Steuern nicht selbst gestalten und sind quasi an den Bund „gekettet“. Einzige Möglichkeit zur Gegenwehr: Zustimmungspflicht des Bundesrates bei Gesetzen, die den Ländern Geld bringen.

Bei der Verwaltung sieht es anders aus: Hier dominieren die Länder, die ihre Finanzämter betreiben und die meisten Steuern erheben. Aber Achtung: Beim Einzug von Bundessteuern handeln sie auf Weisung des Bundes, der über die Finanzverwaltung enormen Einfluss hat.

Alles zusammen bildet die Basis für ein hochkomplexes System aus Verwaltung und Gerichtsbarkeit (Finanzgerichte und Bundesfinanzhof).

Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern

Nicht alle Länder sind gleich reich: Baden-Württemberg, Bayern oder Hamburg sind finanziell stark, Bremen, Berlin oder Mecklenburg-Vorpommern eher schwach. Damit der Staat trotzdem funktioniert, gibt es den Finanzausgleich:

Horizontal: Länder gleichen untereinander Unterschiede in der Finanzkraft aus (Finanzkraftausgleich). Ziel ist nicht absolute Gleichstellung, sondern nur eine angemessene Unterstützung, ohne die Eigenständigkeit zu untergraben.
Vertikal: Der Bund hilft zusätzlich besonders schwachen Ländern mit Bundesergänzungszuweisungen. Die können auch gezielt für bestimmte Aufgaben oder Notlagen eingesetzt werden.

Lastenverteilung zwischen Bund und Ländern

Einnahmen sind nur die eine Seite, Ausgaben die andere. Art. 104a GG regelt zwei wichtige Prinzipien:

Trennung der Finanzlasten (Trennungsprinzip): Jede Ebene zahlt getrennt, was sie verursacht.
Konnexitätsprinzip: Wer die Aufgabe erfüllt, trägt die Kosten. Sprich: Das Land, das ein Gesetz umsetzt, zahlt die Ausgaben.

Kleine Ausnahme: Mischfinanzierungen. Hier beteiligt sich der Bund anteilig an den Kosten, z. B. bei großen Projekten.

Haushaltshoheit

Staatliches Geld funktioniert nicht von alleine. Einnahmen müssen geplant, erfasst und ausgegeben werden. Das nennt man Haushaltswesen. Art. 109 GG garantiert Bund und Ländern Haushaltsautonomie: Sie dürfen selbst entscheiden, wie sie ihr Geld verwalten – aber EU-Vorgaben (wie Stabilitäts- und Wachstumspakt) müssen beachtet werden.

Die Schuldenbremse ist das Kernstück der Föderalismusreform II. Bund und Länder dürfen sich nur begrenzt verschulden, Ausnahmen gibt es für Konjunkturschwankungen oder Notlagen (Art. 109 Abs. 3 GG). Kredite müssen, soweit möglich, später zurückgezahlt werden. Das sorgt dafür, dass die Staatsfinanzen langfristig stabil bleiben.

Haushaltsverfassung

Schauen wir uns mal die Haushaltsverfassung an. Die findet sich im Wesentlichen in den Art. 110 bis 115 GG. Der Unterschied zur Finanzverfassung liegt auf der Hand: Während die Art. 104a bis 109a GG Bund und Länder regeln, richten sich die Vorschriften der Haushaltsverfassung ausschließlich an den Bund.

Für die Länder gibt’s zwar ähnliche Regeln, aber die stehen in deren jeweiligen Landesverfassungen. Warum? Ganz einfach: Art. 109 Abs. 1 GG sichert die Haushaltsautonomie. Bund und Länder sind eigenständig, also brauchen sie auch ihre eigenen Spielregeln – quasi ihre eigene „Haushaltsverfassung“.

Haushaltsplan und Haushaltsgesetz

Lass uns mal einen kurzen Blick auf den Haushaltsplan und das Haushaltsgesetz werfen.

Parlamentarisches Budgetrecht

Art. 110 GG ist der Dreh- und Angelpunkt der Haushaltsverfassung. Abs. 2 legt fest: Nicht die Regierung entscheidet, wofür das Geld ausgegeben wird, sondern das Parlament. Das nennt man das Haushaltsgrundsatz der Gesetzförmigkeit. Klingt theoretisch, hat aber mächtig Power: Wer über die Staatsausgaben bestimmt, steuert praktisch die gesamte Verwaltung und damit einen Großteil des Staates.

Haushaltsplan

Wie funktioniert das praktisch? Mit dem Haushaltsplan – einem riesigen Dokument, oft hunderte oder tausende Seiten dick. Alles fein säuberlich in Einzelpläne, Kapitel und Titel gegliedert, mit jeder erwarteten Einnahme und jeder geplanten Ausgabe für das Jahr.

Aufgestellt wird der Entwurf von den Verwaltungsbehörden, geprüft von den Ministerien, gesammelt vom Bundesfinanzministerium, diskutiert von der Regierung und dann als Entwurf ins Parlament gebracht. Klingt bürokratisch, ist aber der Drehpunkt für die parlamentarische Kontrolle.

Haushaltsgesetz

Der Bundestag bekommt den Entwurf zusammen mit dem Haushaltsgesetz und kann beraten, ändern und beschließen (Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG).

Dann gilt: Haushaltsgesetz = Haushaltsplan = rechtsverbindlich. Die Behörden dürfen die Beträge ausgeben, die dort stehen. Wichtig: Sie müssen nicht, und Bürger können sich auch nicht auf einzelne Posten berufen – der Haushaltsplan wirkt nicht unmittelbar gegen Dich.

Haushaltsgrundsätze

Damit der Bundestag nicht schleichend entmachtet wird, gibt es Grundsätze wie Vollständigkeit, Einheit, Wahrheit und Klarheit, Einzelveranschlagung, Bruttoveranschlagung, Ausgleich, Jährlichkeit, Vorherigkeit, Gesetzförmigkeit (Art. 110 Abs. 1 und 2 GG).

Diese schützen das parlamentarische Budgetrecht – quasi die demokratische Kontrolle über die Staatskasse.

Staatsschuldenrecht

Wenn die geplanten Ausgaben die Einnahmen übersteigen, entsteht ein Defizit. Politiker versuchen dann oft, nicht die Ausgaben zu kürzen, sondern neue Kredite aufzunehmen – mit Zinsen und Tilgung, die künftige Generationen belasten. Damit das nicht völlig aus dem Ruder läuft, greift Art. 115 GG: Kredite braucht die Erlaubnis des Parlaments, nicht der Regierung.

Die Schuldenbremse, eingeführt 2009 (Art. 109 Abs. 3 GG), konkretisiert das für den Bund. Jetzt gibt es klare Grenzen: Kredite nur für konjunkturelle Ausgleichszwecke oder Notlagen, ansonsten sind neue Schulden strikt begrenzt.

Nothaushaltsrecht

Was, wenn der Haushaltsplan nicht rechtzeitig beschlossen wird? Dann könnte der Staat ab dem 1. Januar quasi lahmgelegt sein. Art. 111 GG erlaubt der Regierung, vorläufige Ausgaben zu leisten und sogar begrenzt Kredite aufzunehmen. Praktisch: Der Staat läuft weiter, auch wenn das Parlament mal streitet oder sich verspätet.

Außerdem ist der Haushaltsplan nur eine Prognose. Läuft es anders, kann die Verwaltung mit Zustimmung des Finanzministeriums außerplanmäßige oder überplanmäßige Ausgaben leisten – ansonsten muss ein Nachtragshaushaltsgesetz her (Art. 110 Abs. 3 GG).

Haushaltskontrolle

„Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser“ – Lenin lässt grüßen. Im Haushaltswesen setzt das Art. 114 GG um. Die Bundesregierung muss jährlich Rechenschaft ablegen, vor Bundestag und Bundesrat. Wirklich harte Folgen für Verschwendung? Eher selten. Die Praxis zeigt: Wer regiert, bekommt sein Budget meist ohne Ärger durch. In der Literatur wird das drastisch als „Wegräumung der Budgetleiche“ bezeichnet.

Ein Lichtblick: Bundesrechnungshof nach Art. 114 Abs. 2 GG. Die Prüfer sind unabhängig wie Richter, kontrollieren nicht nur Zahlen, sondern auch Wirtschaftlichkeit: Wird das Geld sinnvoll eingesetzt? Sie dürfen sogar Alternativen vorschlagen. Ziemlich scharfe Waffe: Ihre jährlichen Berichte zeigen, wo der Staat Verschwendung betrieben hat – und das nicht selten medienwirksam.