Willst Du Dich gegen einen hoheitlichen Eingriff in Deinen individuellen Rechtskreis wehren, hast aber keine spezielle Anspruchsgrundlage zur Hand? Dann lohnt sich ein Blick auf den allgemeinen öffentlich-rechtlichen Abwehr- und Unterlassungsanspruch. Er ist so etwas wie der „Lückenfüller“ des Verwaltungsrechts: Immer dann zur Stelle, wenn der Staat eingreift, Du das nicht hinnehmen willst – und das Gesetz schweigt.

Durchgesetzt wird dieser Anspruch grundsätzlich mit der allgemeinen Unterlassungsklage. Prozessual bewegen wir uns damit im Bereich der allgemeinen Leistungsklage (Stichwort: §§ 43 Abs. 2 S. 1, 111 S. 1, 113 Abs. 4 VwGO). Keine Magie, sondern solides Handwerkszeug.

Besondere Aufmerksamkeit verlangt der vorbeugende Unterlassungsanspruch. Hier geht es nicht darum, einen bereits laufenden Eingriff zu stoppen, sondern ihn von vornherein zu verhindern. Statthafter Rechtsbehelf ist dann die vorbeugende Unterlassungsklage. Aber Vorsicht: Die gibt es nicht zum Nulltarif. Du brauchst ein qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnis. Einfach gesagt: Abwarten muss Dir unzumutbar sein. Das ist nur dann der Fall, wenn sich die Maßnahme bereits konkret abzeichnet und Dir schwere oder irreversible Nachteile drohen. Bloße Befürchtungen reichen nicht.

Egal ob vorbeugend oder „klassisch“ abwehrend: Denk immer auch an den Eilrechtsschutz. Ein Antrag auf einstweilige Anordnung nach § 123 Abs. 1 VwGO gehört regelmäßig mitgedacht – im vorbeugenden Bereich sogar häufig als „vorläufiger vorbeugender Rechtsschutz“.

Historisch haben die Gerichte den öffentlich-rechtlichen Unterlassungsanspruch stark am Zivilrecht orientiert. Teilweise wird er bis heute analog aus §§ 12, 906, 1004 BGB hergeleitet. Andere sehen seine Wurzeln in der Abwehrfunktion der Grundrechte, teils in Kombination mit dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung aus Art. 20 Abs. 3 GG. Wie auch immer Du es begründest: In der Klausur musst Du keinen Grundsatzstreit führen. Der Anspruch ist gewohnheitsrechtlich anerkannt. Punkt. Streitentscheid: nicht nötig.

Eingriff in ein subjektives öffentliches Recht

Erster Prüfstein: Liegt überhaupt ein Eingriff in ein subjektives öffentliches Recht von Dir vor? Nur dann bist Du anspruchsberechtigt. Vorschriften, die ausschließlich dem Allgemeininteresse dienen, helfen Dir hier nicht weiter.

Als Rechtsquellen kommen insbesondere (Unions-)Grundrechte in Betracht, aber auch einfachgesetzliche Normen oder besondere öffentlich-rechtliche Sonderbeziehungen. Für den Eingriffsbegriff gelten die bekannten Maßstäbe aus der Grundrechtsdogmatik.

Bei staatlichem Informationshandeln solltest Du zusätzlich die spezielle Rechtsprechung des BVerfG zur Berufsfreiheit im Hinterkopf behalten.

Hoheitlichkeit des Eingriffs

Der Unterlassungsanspruch setzt weiter voraus, dass der Eingriff öffentlich-rechtlich, also hoheitlich erfolgt. Handelt der Staat privatrechtlich, bist Du im Zivilrecht – dann führen die §§ 906, 1004 BGB direkt zum Ziel.

Die Abgrenzung erfolgt nach den klassischen Kriterien, vor allem nach Zweck und Sachzusammenhang des staatlichen Handelns.

Auch Handlungen privater Dritter können dem Staat zugerechnet werden, etwa wenn sie durch die bestimmungsgemäße Nutzung einer öffentlichen Einrichtung entstehen. Selbst darüber hinausgehende Nutzungen können relevant sein, wenn der Hoheitsträger zumutbare Schutzmaßnahmen unterlassen hat oder der gewählte Standort von vornherein ungeeignet ist.

Gegenwärtig oder unmittelbar bevorstehend

Der Anspruch richtet sich gegen andauernde oder unmittelbar bevorstehende Eingriffe. Spannend wird es bei iterativen Eingriffen, also sich wiederholenden gleichartigen Maßnahmen. Teilweise wird hier verlangt, dass ein vorbeugender Unterlassungsanspruch nur beim erstmaligen Bevorstehen einschlägig ist. Diese Unterscheidung ist nicht bloß akademisch, sondern hat zwei handfeste Folgen:

  • Der „schlichte“ Störungsabwehranspruch wird mit der normalen allgemeinen Leistungsklage geltend gemacht, der vorbeugende Unterlassungsanspruch mit der vorbeugenden Unterlassungsklage – inklusive der hohen Anforderungen an das Rechtsschutzbedürfnis.
  • Der einfache Abwehranspruch richtet sich nur gegen Realakte, also faktisches Verwaltungshandeln. Der vorbeugende Unterlassungsanspruch kann dagegen auch rechtsförmige Hoheitsakte, insbesondere Verwaltungsakte, erfassen. Größere Reichweite – aber auch höhere Hürden.

Ist der Eingriff nicht gegenwärtig, musst Du eine konkrete Wiederholungs- oder Erstbegehungsgefahr darlegen. Bei bereits erfolgten gleichartigen Eingriffen wird die Wiederholungsgefahr meist vermutet, kann aber ausnahmsweise entfallen, etwa bei geänderter Rechtslage oder veränderten tatsächlichen Umständen.

Störungsabwehranspruch

Liegt ein bereits eingetretener und fortdauernder Eingriff vor, spricht man vom (negatorischen) Störungsabwehranspruch. Beispiel: Deine Wohnung liegt neben einer städtischen Müllverbrennungsanlage, aus der dauerhaft Gerüche austreten. Genau hier setzt der Anspruch an.

Vorbeugender Unterlassungsanspruch

Steht der Eingriff erst noch bevor, sind wir im Bereich des vorbeugenden Unterlassungsanspruchs. Beispiel: Du erfährst, dass der Staat plant, vor Ministerien bestimmte Symbole zu zeigen, die Du als Verletzung Deiner negativen Weltanschauungsfreiheit empfindest. Du willst das von vornherein verhindern.

Abgrenzung zum Folgenbeseitigungsanspruch

Klassiker in der Klausur: Unterlassung oder Folgenbeseitigung? Beide beruhen auf denselben Grundlagen und dienen dem Schutz Deines grundrechtlichen status negativus.

  • Der erste Anhaltspunkt ist zeitlich: Der Folgenbeseitigungsanspruch setzt einen abgeschlossenen Eingriff in der Vergangenheit voraus, der Unterlassungsanspruch richtet sich gegen gegenwärtige oder zukünftige Eingriffe. Problematisch wird es, wenn Eingriff und Eingriffsfolgen ineinander übergehen – etwa bei Immissionen. Beispiel: Die Gemeinde errichtet einen Bolzplatz, von dem später erheblicher Lärm ausgeht. Sind die Emissionen selbst der aktuelle Eingriff (Unterlassungsanspruch)? Oder sind sie bloße Folge der bereits abgeschlossenen Errichtung (Folgenbeseitigung)?
  • Die herrschende Meinung wertet zurechenbar verursachte Immissionen meist als eigenständigen Eingriff. Entscheidend ist letztlich eine saubere Sachverhaltsauslegung und das konkrete Klägerbegehren. Willst Du bloß Ruhe, reicht Unterlassen. Willst Du den Platz weg haben, brauchst Du aktives Handeln – dann bist Du beim Folgenbeseitigungsanspruch. Eine allgemeingültige Abgrenzungsformel gibt es leider nicht. Hier zählt Argumentation.

Rechtswidrigkeit des Eingriffs

Am Ende muss der Eingriff rechtswidrig sein.

Hoheitliche Immissionen

Öffentlich-rechtliche Immissionen sind nur dann rechtswidrig, wenn sie Deine Duldungspflichten überschreiten. Maßgeblich sind zunächst § 22 BImSchG sowie TA Lärm und TA Luft. Ergänzend kann § 906 BGB herangezogen werden.

Staatliche Informationstätigkeit

Bei amtlichen Warnungen gelten Besonderheiten: Eine formell-gesetzliche Ermächtigungsgrundlage ist nach dem BVerfG nur bei klassischen, finalen Eingriffen nötig. Bei bloß mittelbar-faktischen Beeinträchtigungen genügt eine gesetzliche Aufgabenwahrnehmung.

Zentral ist hier das Sachlichkeitsgebot. Der Staat muss den Sachverhalt sorgfältig aufklären und darf nur auf wahre bzw. vertretbar begründete Tatsachen zurückgreifen.

Rechtsfolge

Ist alles erfüllt, hast Du einen Anspruch darauf, dass der Hoheitsträger das gegenwärtige oder unmittelbar bevorstehende Verwaltungshandeln unterlässt.