Schauen wir uns nun den öffentlich-rechtlichen Vertrag etwas genauer an.

Vertrag als Handlungsform

Wenn es um das Verwaltungshandeln geht, denkst Du wahrscheinlich zuerst an den Verwaltungsakt – den Klassiker, das Lieblingsinstrument der Behörde. Doch das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) kennt daneben noch ein zweites, ausdrücklich geregeltes Werkzeug: den Vertrag. Mehr braucht’s an Handlungsformen auf dieser Ebene im Grunde nicht – zumindest, wenn man die Sonderverfahren außen vor lässt.

In der Klausur dreht sich beim Thema Vertrag fast immer alles um eine Frage: Ist das Ding überhaupt wirksam? Das Ganze begegnet Dir häufig eingebettet in einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch – dort wird dann geprüft, ob ein „Rechtsgrund“ für eine Zahlung vorlag. Und da lauert sie, die Wirksamkeit des Vertrags. Klassischer Ablauf: Die Parteien schließen einen Vertrag, tauschen brav die Leistungen aus, und erst danach kommt einer von beiden auf die glorreiche Idee, das Ganze vielleicht doch noch anzufechten, um sein Geld zurückzubekommen.

Begriff

In der allgemeinen Rechtslehre braucht es drei Zutaten, um einen Vertrag zu backen:

  • Eine Einigung,
  • zwischen mindestens zwei Rechtssubjekten,
  • über bestimmte Rechtsfolgen.

Kurz gesagt: Zwei oder mehr Beteiligte müssen denselben Rechtsbindungswillen haben und ihn durch aufeinander abgestimmte Willenserklärungen – also Angebot und Annahme – klar zum Ausdruck bringen. Erst dann kann man sagen: „Ja, hier liegt wirklich ein Vertrag vor.“

Arten

Wie im Zivilrecht kannst Du auch im Verwaltungsrecht grob zwischen Verpflichtungsverträgen und Verfügungsverträgen unterscheiden. Erstere bilden den rechtlichen Grund, auf dem eine Leistung erbracht werden soll; letztere führen direkt eine Rechtsänderung herbei. In der Praxis liegen beide Typen oft eng beieinander – manchmal so sehr, dass man sie kaum auseinanderhalten kann. Deshalb: In der Fallbearbeitung bitte immer ganz genau hinschauen, was konkret vereinbart wurde.

Subordinationsrechtlicher Vertrag

Das VwVfG listet keine abgeschlossene Sammlung von Vertragstypen, aber man kann die verschiedenen Formen nach § 54 ff. VwVfG durchaus systematisch sortieren. Besonders wichtig ist der Typ, den § 54 S. 2 VwVfG hervorhebt: Wenn die Behörde statt eines Verwaltungsakts lieber einen Vertrag mit demjenigen schließt, an den sie sonst den Verwaltungsakt gerichtet hätte, sprechen wir vom subordinationsrechtlichen Vertrag. Jetzt denk bitte nicht, dieser Typ beschränke sich nur auf Verträge, die tatsächlich einen Verwaltungsakt ersetzen. Nein, das wäre zu eng gedacht. Subordinationsrechtlich sind auch Verträge, die etwa den Erlass eines Verwaltungsakts vorbereiten oder die ein Über- und Unterordnungsverhältnis widerspiegeln – auch wenn sie keinen konkreten Verwaltungsakt enthalten. Entscheidend ist die Struktur der Rechtsbeziehung, nicht die Formulierung auf dem Papier.

Ein besonders klausurträchtiger Vertreter dieser Kategorie ist der Austauschvertrag. Er gehört zu den subordinationsrechtlichen Verträgen und hat mit § 56 VwVfG sogar eigene Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen spendiert bekommen.

Ebenfalls zum Lager der subordinationsrechtlichen Verträge gehört der Vergleichsvertrag nach § 55 VwVfG. Er kommt ins Spiel, wenn die Behörde mit dem Bürger einen Streit beilegen möchte. Wichtig: § 55 VwVfG regelt nur die materiellen Voraussetzungen für solche Vergleiche – die prozessualen Varianten, also gerichtliche Vergleiche, stehen in § 106 VwGO.

Kooperationsvertrag

Und dann gibt’s noch die andere große Familie – die koordinationsrechtlichen Verträge (§ 54 S. 1 VwVfG). Das sind die Verträge, bei denen die Beteiligten auf Augenhöhe miteinander verhandeln, also ohne ein Über- und Unterordnungsverhältnis. Typischerweise schließen solche Verträge Behörden untereinander, wenn sie gemeinsam Aufgaben erledigen wollen, die man nicht einfach per Verwaltungsakt regeln kann. Aber auch zwischen Bürger und Behörde kann so etwas vorkommen – etwa, wenn beide bei einem öffentlichen Projekt zusammenarbeiten. Dann spricht man gern vom Kooperationsvertrag.

Rechtsgrundlagen

Das Vertragsrecht im Verwaltungsrecht ist in drei Etagen aufgebaut: Ganz oben stehen die §§ 54-61 VwVfG – die Spezialvorschriften für Verwaltungsverträge. Dann folgt nach § 62 S. 1 VwVfG der Rest des VwVfG, der ergänzend gilt. Und schließlich verweist § 62 S. 2 VwVfG auch noch auf die Vorschriften des BGB, soweit sie passen.

Ein besonders spannendes Feld ist das Baurecht – hier spielen vertragliche Lösungen eine große Rolle, vor allem beim Erschließungsvertrag nach § 11 BauGB. Darüber hinaus findest Du vertragliche Spielarten auch im Umweltrecht, im Beamtenrecht, im Subventionsrecht, im öffentlichen Wirtschaftsrecht oder im Sozialrecht. Kurz: Das Prinzip „Vertrag statt Verwaltungsakt“ hat sich in fast allen Fachgebieten eingenistet.

Abgrenzung

Klingt alles schön, aber wie erkennst Du nun, ob es sich bei einem Verwaltungshandeln wirklich um einen Vertrag handelt – und nicht etwa um einen Verwaltungsakt oder sonst etwas? Das ist manchmal glasklar, manchmal ein ziemliches Minenfeld.

Privatrechtlicher Vertrag

Das ist die Lieblingsfrage in der Klausur, weil sie meist gleich mit darüber entscheidet, welcher Rechtsweg eröffnet ist. In der Praxis verwischen die Grenzen oft – öffentlich-rechtliche Verträge sehen teilweise fast genauso aus wie zivilrechtliche, und selbst die Gerichte sind sich nicht immer einig.

Die herrschende Meinung grenzt nach dem Gesamtcharakter des Vertragsgegenstands ab: Entscheidend sind Zweck und Inhalt. Geht es um eine Aufgabe des öffentlichen Rechts, dann öffentlich-rechtlich. Geht’s dagegen um bürgerlich-rechtliche Themen – etwa Kauf, Miete, Werkvertrag – dann privatrechtlich.

Schwierig wird’s, wenn beide Elemente vorkommen. Solche „gemischten Verträge“ sind erlaubt – die Kunst besteht darin, den Schwerpunkt zu finden. Überwiegt das Öffentliche, bist Du im Verwaltungsrecht; überwiegt das Private, dann eben im Zivilrecht. Und falls Du dir in der Klausur unsicher bist: In einer verwaltungsrechtlichen Klausur lieber öffentlich-rechtlich prüfen – das kommt meist besser.

Einseitige Handlungsformen

Ein Verwaltungsvertrag ist immer zweiseitig – ohne Einigung kein Vertrag. Ein Verwaltungsakt dagegen ist einseitig-hoheitlich. Meist ist die Abgrenzung also leicht.

Problematisch kann es werden, wenn der Verwaltungsakt mitwirkt – zum Beispiel bei Anträgen oder zustimmungsbedürftigen Akten. Auch wenn der Bürger hier etwas beiträgt, kann er den Regelungsinhalt nicht selbst gestalten. Die Zustimmung ist kein Verhandlungsinstrument, sondern ein Schutzmechanismus gegen Zwang.

Unverbindliche Absprachen

Nicht alles, was nach Vertrag aussieht, ist auch einer. Fehlt der Rechtsbindungswille, handelt es sich nur um eine unverbindliche Absprache – etwa ein informelles Kooperationsgespräch oder eine Absichtserklärung.

Verwaltungsrechtliche Schuldverhältnisse

Auch öffentlich-rechtliche Schuldverhältnisse, etwa beim Schwimmbadbesuch oder bei Abwassergebühren, können vertragliche Züge haben. Manche Gemeinden dürfen wählen, ob sie das Benutzungsverhältnis öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich gestalten – müssen sich dann aber konsequent entscheiden. Entscheidend ist, welche Rechtsform die Behörde erkennbar gewählt hat.

Vertrag als Anspruchsgrundlage

Wenn sich eine Partei nicht an die Vereinbarung hält oder schon vor der Leistung Streit entsteht, müssen die Ansprüche per Leistungsklage durchgesetzt werden. Und das kann auch die Behörde tun! Wenn sie also auf Vertragsebene agiert, verliert sie ihr „Hoheits-Schwert“ – sie kann ihren Anspruch nicht einfach per Verwaltungsakt durchsetzen, sondern muss ganz zivilrechtlich klagen.

Etwas anderes gilt nur, wenn sich die Parteien der sofortigen Vollstreckung unterworfen haben – dann kann die Behörde unter den engen Voraussetzungen des § 61 Abs. 1 S. 2 VwVfG auch ohne Klage vollstrecken.

In der Fallbearbeitung prüfst Du dann wie im Zivilrecht: Erstens, ob ein Anspruch besteht, also ein wirksamer Vertrag zustande gekommen ist. Danach, ob der Anspruch eventuell untergegangen oder nicht mehr durchsetzbar ist.

Einigung

Im ersten Schritt also: Gab’s überhaupt einen Vertragsschluss? Dafür brauchst Du – wie oben – zwei Parteien, die sich mit Rechtsbindungswillen über denselben Inhalt geeinigt haben.

Die Willenserklärung der Verwaltung ist eine öffentlich-rechtliche, auf die gemäß § 62 VwVfG die Vorschriften des BGB (z. B. §§ 104 ff., 116 ff., 164 ff., 177 ff.) entsprechend anwendbar sind. Auch bei der Auslegung des Vertragsinhalts gelten die §§ 133, 157 BGB. Die übrigen Vorschriften des VwVfG gelten nur subsidiär.

Schriftformerfordernis

§ 57 VwVfG schreibt für Verwaltungsverträge Schriftform vor – das ist strenger als beim Verwaltungsakt, der auch mündlich oder konkludent ergehen kann.

Ob immer eine Urkundeneinheit verlangt ist, wird diskutiert. Entscheidend ist der Zweck der Form: Rechtssicherheit. Deshalb genügt es, wenn die Vertragserklärungen auf getrennten Schriftstücken abgegeben werden, solange beide eindeutig zusammengehören. Das gilt für alle Vertragstypen – auch für koordinations- oder subordinationsrechtliche.

Und Achtung: In manchen Fällen reicht die Schriftform nicht. Wenn z. B. ein Grundstück übertragen werden soll, verlangt § 311 b Abs. 1 BGB die notarielle Beurkundung.

Keine Vertragsformverbote

Grundsätzlich gilt: Ein Verwaltungsvertrag ist zulässig, soweit nicht besondere Rechtsvorschriften etwas anderes bestimmen (§ 54 Abs. 1 VwVfG). Diese Einschränkung bedeutet, dass wir bereits zu Beginn prüfen sollten, ob ein Vertragsformverbot greift. Typische Beispiele sind: die Ernennung zum Beamten (§ 8 Abs. 2 BeamtStG), die Entlassung aus dem Beamtenverhältnis (§ 32 BeamtStG), höhere Beamtenbesoldung (§ 2 Abs. 2 BBesG), die Festlegung von Prüfungsleistungen (§ 2 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG), Einbürgerungen (§§ 16, 35 StAG) oder vertraglich geregelte Pflichten im Zusammenhang mit Bebauungsplänen (§ 1 Abs. 2 S. 2, Abs. 8 BauGB). Auch bei Entscheidungen von Kollegialorganen wie den Beschlusskammern der Bundesnetzagentur (§ 132 Abs. 1 S. 2 TKG) oder Vergabekammern (§ 114 Abs. 3 S. 1 GWB) können solche Verbote eine Rolle spielen.

Das Verwaltungsrecht kennt sowohl ausdrückliche als auch stillschweigende Verbote, die sich auf Kernbereiche wie Abgaben-, Beamten- oder Prüfungsrecht beschränken. Im Baurecht beispielsweise muss sichergestellt werden, dass Regeln, die unter Umständen eine Aufhebbarkeit ermöglichen, auch bei Verträgen durchgesetzt werden können. Dagegen ist es nicht verboten, vertraglich zu vereinbaren, einen Vertragspartner zum Beamten zu ernennen.

Wirksamkeit

Anders als bei Verwaltungsakten steht hier nicht die „Rechtmäßigkeit“ im Vordergrund. Nach den §§ 58-60 VwVfG geht es primär darum, ob der Verwaltungsvertrag wirksam ist – also nicht nichtig oder schwebend unwirksam.

Die Verwaltung darf nur im Rahmen des Gesetzes handeln; sie kann nicht nach Belieben eigene Rechtsangelegenheiten ordnen, wie es Privatpersonen durch die Privatautonomie erlaubt ist (Art. 2 Abs. 1 GG). Sie kann aber die Rechtsform des Verwaltungsvertrags wählen, darf dadurch jedoch ihren Handlungsspielraum nicht über den des Verwaltungsakts hinaus erweitern und bleibt an die Vorgaben zur Ermessensausübung gebunden. Die konkreten Spielräume müssen im Einzelfall anhand der Fachgesetze geprüft werden.

Nichtigkeit

§ 59 VwVfG regelt die Voraussetzungen für die Nichtigkeit, § 60 VwVfG die Anpassung und Kündigung. Grundsätzlich gilt: Nicht nichtige, aber rechtswidrige Verträge sind wirksam – die Rechtswidrigkeit ist in solchen Fällen folgenlos, soweit das Gesetz nichts anderes bestimmt.

Die Vorschrift versucht, einen Ausgleich zwischen der strikten Vertragsbindung (pacta sunt servanda) und dem Gesetzmäßigkeitsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) zu schaffen. Kritiker fordern jedoch eine Novellierung, die gestufte Anpassungsmöglichkeiten und eine bessere Orientierung am Rechtsstaatsprinzip vorsieht.

Subordinationsrechtlicher Vertrag

§ 59 Abs. 2 VwVfG ist eine Sonderregel für subordinationsrechtliche Verträge – also solche, in denen die Verwaltung als übergeordnete Instanz auftritt. Kooperations– oder Koordinationsverträge fallen dagegen unter § 59 Abs. 1 VwVfG.

  • Offenkundige schwere Inhalts- und Formfehler (§ 59 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG): Ein Vertrag ist nichtig, wenn ein entsprechender Verwaltungsakt nach § 44 VwVfG nichtig wäre.
  • Keine Kollusion (§ 59 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG): Will eine Partei trotz Kenntnis der Rechtswidrigkeit einen rechtswidrigen Erfolg erzielen, liegt Kollusion vor. Maßgeblich ist die Kenntnis beim Vertragsschluss; für Behörden gilt eine strenge Evidenzkontrolle.
  • Fehlende Voraussetzungen beim Vergleichsvertrag (§ 59 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG): Ein Vergleichsvertrag ist nichtig, wenn die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen den Abschluss nicht mehr als zweckmäßig ansieht und ein entsprechender Verwaltungsakt rechtswidrig wäre.
  • Unzulässige Gegenleistung beim Austauschvertrag (§ 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG): Austauschverträge, bei denen die Behörde eine unzulässige Gegenleistung verlangt. Vier Voraussetzungen müssen erfüllt sein: sachlicher Zusammenhang, bestimmter Zweck, Erfüllung öffentlicher Aufgaben und Angemessenheit.
    • Vorliegen eines Austauschvertrags (§ 56 VwVfG): Austauschverträge können streng synallagmatisch oder „hinkend“ sein, also die Leistung der Behörde als Bedingung für die Bürgerleistung setzen. Reines Geschäftsgrundlagen-Verhältnis genügt nicht.
    • Sachlicher Zusammenhang: Die Gegenleistung muss denselben Normzweck erfüllen wie die behördliche Leistung. Zufällige oder unverhältnismäßige Gegenleistungen sind unzulässig.
    • Bestimmung eines konkreten Zwecks: Die Gegenleistung muss für einen klar definierten Zweck vereinbart sein.
    • Zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben: Die Leistung muss der Behörde helfen, ihre Aufgaben zu erfüllen; Zuständigkeit muss sachlich und örtlich gegeben sein.
    • Angemessenheit: Leistung und Gegenleistung müssen ausgewogen sein. Es darf weder eine unzumutbare Belastung noch ein unangemessener Vorteil entstehen.
    • Anspruch des Bürgers auf Leistung (§ 56 S. 2 VwVfG): Hat der Bürger Anspruch auf die Leistung, muss eine Nebenbestimmung diesen Anspruch rechtlich absichern.

Allgemeine Nichtigkeitsgründe

§ 59 Abs. 1 VwVfG regelt Nichtigkeitsgründe aus BGB-Vorschriften wie §§ 105, 116 S. 2, 117, 138, 125, 779 BGB. Sittenwidrige Verträge oder Ausnutzung von Machtpositionen sind nichtig. Auch § 134 BGB kommt zur Anwendung, wenn gesetzliche Verbote verletzt werden.

Hier gilt: Das Verbotsgesetz muss auf den Vertragsinhalt gerichtet sein und erkennbar verhindern, dass der Vertrag Erfolg hat. Verstöße gegen innerbehördliche Verwaltungsvorschriften lösen keine Nichtigkeit aus. EU-Recht, insbesondere Beihilfe- und Vergaberecht, ist als Verbotsgesetz zu berücksichtigen.

Folgen der Nichtigkeit

Bei Nichtigkeit eines Vertrages müssen gegebenenfalls darauf beruhende und bereits ausgetauschte Leistungen rückabgewickelt werden.

  • Teilnichtigkeit (§ 59 Abs. 3 VwVfG): Teile eines Vertrags können nichtig sein; eine salvatorische Klausel kann Gesamtnichtigkeit verhindern.
  • Unterscheidung zwischen Verpflichtungs- und Verfügungsvertrag: Ein nichtiger Verwaltungsvertrag entfaltet keine Wirkung. Wenn der Vertrag einen Verwaltungsakt ersetzen sollte, entfällt dessen Wirkung. Die Nichtigkeit kann gerichtlich festgestellt werden.

Fehlende Zustimmung

Verträge, die in Rechte Dritter eingreifen, sind erst wirksam, wenn die schriftliche Zustimmung des Dritten vorliegt (§ 58 VwVfG). Beispiel: Baugenehmigungen, die Nachbarrechte berühren. Bis dahin ist der Vertrag schwebend unwirksam.

Rechtsregime des wirksamen Verwaltungsvertrags

Ist der Vertrag wirksam, gelten die vereinbarten Leistungen. Für Leistungsstörungen, Rückabwicklung oder Vertragsänderungen gilt § 62 VwVfG, der in großem Umfang die Vorschriften des BGB rezipiert. Die Vorschriften des BGB werden dynamisch in der zum Vertragsschluss geltenden Fassung angewandt. Auch vorvertragliche Pflichten (§§ 311, 241 BGB analog), Leistungsstörungen (§§ 280, 275 BGB analog) und Schuldnerverschulden (§ 276 BGB analog) sind einschlägig. Die Regeln über Willenserklärungen, Stellvertretung, Vertragsschluss und Formpflichten gelten entsprechend.

Schadensersatzansprüche

Ansprüche auf Erfüllung sind wie üblich mit Leistungsklage durchsetzbar. Gleiches gilt für Schadensersatzansprüche der Behörde (§ 40 VwGO). Vorvertragliche Pflichtverletzungen können ebenfalls Schadensersatzansprüche begründen, wobei Rechtswegfragen im Einzelfall zu prüfen sind.

Anpassungs- und Kündigungsrechte

§ 60 VwVfG erlaubt Vertragsanpassung bei erheblichen rechtlichen oder tatsächlichen Änderungen. Ist Anpassung nicht möglich, kann gekündigt werden. Eine wesentliche Änderung liegt vor, wenn der Vertrag unter neuen Umständen nicht mehr in gleicher Form zustande gekommen wäre. Ein Sonderkündigungsrecht der Behörde besteht bei erheblichen Gemeinwohlinteressen. Schriftform und Begründung sind erforderlich.

Ansprüche auf Rückabwicklung oder Folgenbeseitigung

Nichtige Verträge lösen Ansprüche auf Rückabwicklung aus. Sind Dritte betroffen, kann ein öffentlich-rechtlicher Folgenbeseitigungsanspruch bestehen. Dabei prüfst Du Wirksamkeit und Rechtsgrund der Leistung. Typische Klausurprobleme betreffen Anspruchsgrundlage und Abgrenzung zu privatrechtlichen Ansprüchen. Rechtsmissbräuchliches Verhalten des Bürgers ist nach § 817 S. 2 BGB nicht analog anwendbar.