Wenn die Behörde etwas verbindlich regeln will, greift sie meist zum Verwaltungsakt. Das ist sozusagen ihr „Allzweckwerkzeug“, um Einzelfälle mit Rechtswirkung zu klären – einseitig, verbindlich, mit amtlichem Siegel. Das hat zwei große Vorteile: Zum einen sorgt der Verwaltungsakt für Klarheit (man weiß, was Sache ist), und zum anderen für Rechtssicherheit – sowohl für die Behörde als auch für Dich als Bürger. Denn: Ist der Verwaltungsakt einmal wirksam erlassen, kann er nicht beliebig zurückgenommen werden. Nur über bestimmte Wege – also Widerspruch, Klage oder Aufhebung nach den §§ 48 ff. VwVfG – lässt sich da noch etwas machen. Außerdem kann ein Verwaltungsakt, ähnlich wie ein Gerichtsurteil, vollstreckt werden. Damit bekommt er sogar eine Titelfunktion (es sei denn, er ist nur feststellend).

Nach der Definition des § 35 S. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt „jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist“. Klingt trocken – ist aber inhaltlich das Herzstück des Verwaltungsrechts.

Merkmale

Schauen wir uns zuerst die Merkmale eines Verwaltungsakts an.

Maßnahme

Fangen wir vorne an: Eine Maßnahme ist jedes Handeln mit Erklärungsgehalt. Heißt: Es muss ein erkennbarer Wille dahinterstecken, etwas zu regeln. In der Praxis läuft das meist so ab: Erst bildet die Behörde ihren Willen (sie entscheidet also, was geregelt werden soll), dann äußert sie diesen Willen in Form eines Bescheids, und schließlich wird das Ganze bekanntgegeben (§ 41 VwVfG).

Erlassen werden kann der Verwaltungsakt nach § 37 Abs. 2 S. 1 VwVfG schriftlich, elektronisch, mündlich oder auf andere Weise – Hauptsache, man erkennt, dass es sich um eine behördliche Entscheidung handelt.

Dazu gehört auch eine Begründung (§ 39 VwVfG).

Und wenn es darum geht, wie man den Inhalt eines Verwaltungsakts auslegt, gilt: Entscheidend ist der objektive Erklärungswert – also, wie das Ganze aus Sicht eines objektiven Empfängers zu verstehen ist (§§ 133, 157 BGB analog). Maßgeblich ist vor allem der Wortlaut des verfügenden Teils, also des Tenors.

Hoheitlich

Hoheitlich bedeutet: Die Behörde handelt einseitig und übergeordnet – also im typischen Über-/Unterordnungsverhältnis. Anders gesagt: Die Bürgerin oder der Bürger sitzt dabei nicht mit am Verhandlungstisch. Das unterscheidet den Verwaltungsakt vom öffentlich-rechtlichen Vertrag, bei dem beide Seiten mitwirken.

Behörde

Wer darf eigentlich Verwaltungsakte erlassen? Das ergibt sich aus § 1 Abs. 4 VwVfG: Eine Behörde ist jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt.

Interessant wird’s, wenn Private mit ins Spiel kommen: Beleihte sind Privatpersonen oder Unternehmen, die durch Gesetz mit hoheitlichen Aufgaben im eigenen Namen betraut sind – sie handeln also selbst „behördlich“. Verwaltungshelfer dagegen sind nur unselbständige Erfüllungsgehilfen. Ihr Handeln wird der Behörde zugerechnet.

Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts

Das ist der klassische Abgrenzungspunkt zu privatrechtlichem Handeln. Der Verwaltungsakt muss auf öffentlichem Recht beruhen – also auf Normen, die typischerweise nur Hoheitsträger betreffen.

Regelung

Eine Regelung liegt immer dann vor, wenn die Behörde eine verbindliche Rechtsfolge setzt. Das unterscheidet den Verwaltungsakt vom bloßen Realakt, der keine rechtliche, sondern nur tatsächliche Wirkung hat.

Regelungen können zum Beispiel sein: Gestaltende oder befehlende Verwaltungsakte (sie begründen, ändern oder beseitigen Rechte oder Pflichten) oder feststellende Verwaltungsakte (sie stellen mit Bindungswirkung fest, ob ein bestimmtes Recht oder eine Pflicht besteht oder nicht).

Ein Verwaltungsakt verlangt also regelmäßig ein Tun, Dulden oder Unterlassen – oder erlaubt genau das Gegenteil.

Manchmal ist einem Realakt (also einem tatsächlichen Handeln, etwa einem Polizeieinsatz) ein Verwaltungsakt vorgelagert, z. B. bei schwierigen Sachfragen oder Auswahlentscheidungen. Dann muss man genau prüfen, worin der Schwerpunkt liegt: in der tatsächlichen Handlung oder in der vorgelagerten Entscheidung.

Wichtig: Polizeiliche Standardmaßnahmen oder Vollstreckungshandlungen (wie Zwangsgeld, Ersatzvornahme, unmittelbarer Zwang) sind selbst keine Verwaltungsakte, weil sie keine neue Regelung schaffen, sondern nur bestehende Anordnungen durchsetzen.

Einzelfall

Hier geht’s um die Abgrenzung zu Rechtsnormen. Ein Verwaltungsakt regelt einen konkreten Einzelfall, während Gesetze oder Rechtsverordnungen abstrakt-generell sind. Man unterscheidet:

  • Konkret-individuell: Regelung einer bestimmten Situation für eine bestimmte Person (z. B. ein Platzverweis) in Form eines Verwaltungsakts.
  • Konkret-generell: Allgemeinverfügung (§ 35 S. 2 VwVfG), also eine Regelung für eine unbestimmte Zahl von Personen, aber einen konkreten Sachverhalt – etwa ein Demonstrationsverbot für einen bestimmten Ort.
  • Abstrakt-individuell: Eine bestimmte Person muss eine bestimmte Handlung wiederholt vornehmen (z. B. regelmäßig Müll beseitigen) in Form eines Verwaltungsakts.
  • Abstrakt-generell: Das ist der Bereich der Rechtsnormen, also Gesetze oder Rechtsverordnungen – keine Verwaltungsakte.

Außenwirkung

Der Verwaltungsakt muss „nach außen“ wirken, also gegenüber einer Person außerhalb der Verwaltung. Das ist nur dann der Fall, wenn keine weiteren Umsetzungsakte nötig sind, damit die Rechtsfolge eintritt. Beispiele:

  • Beamtenverhältnis: Hier wird unterschieden zwischen dem Grundverhältnis (also der rechtlichen Stellung des Beamten) und dem Betriebsverhältnis (der innerdienstlichen Organisation). Eine Versetzung oder Ernennung betrifft das Grundverhältnis und hat Außenwirkung, eine interne Dienstanweisung dagegen nicht.
  • Behörden untereinander: Außenwirkung liegt nur vor, wenn die betroffene Behörde wie ein Bürger betroffen ist, also nicht innerhalb desselben Verwaltungsträgers.
  • Aufsicht zwischen verschiedenen Rechtsträgern (z. B. Land/Gemeinde): Maßnahmen der Rechtsaufsicht haben Außenwirkung, weil die Gemeinde eine eigene, rechtlich geschützte Stellung hat (Art. 28 Abs. 2 GG). Fachaufsichtsmaßnahmen hingegen in der Regel nicht.

Prozessuale Folgen bei Fehlen der Voraussetzungen

Fehlt eines der genannten Merkmale, liegt kein Verwaltungsakt im materiellen Sinne vor. Dann greifen andere Klagearten:

  • Bei Realakten oder internen Vorgängen: Leistungsklage oder Feststellungsklage.
  • Bei Rechtsnormen: Normenkontrolle.

Aber Achtung: Manchmal sieht es so aus, als läge ein Verwaltungsakt vor, obwohl es keiner ist. Dann unterscheidet man:

  • Scheinverwaltungsakte (oder „Nichtakte“): Etwa, wenn die Bekanntgabe unwirksam war, kein Wille zum Erlass vorlag oder die Maßnahme gar nicht von einer Behörde stammte.
  • Formelle Verwaltungsakte: Die Behörde „kleidet“ ihre Maßnahme in die Form eines Verwaltungsakts, obwohl die gesetzlichen Voraussetzungen materiell nicht erfüllt sind. Hier diskutiert man, ob Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) oder (negative) Feststellungsklage (§ 43 VwGO) statthaft ist – beides kann im Einzelfall nebeneinander bestehen.

Wirksamkeit

Damit ein Verwaltungsakt rechtliche Wirkung entfalten kann, muss er überhaupt wirksam sein – das steht in § 43 VwVfG. Erst durch die Wirksamkeit tritt also der Zustand ein, in dem die geregelte Rechtsfolge tatsächlich gilt – und zwar gegenüber den Personen, die durch den Verwaltungsakt betroffen sind. Kurz gesagt: Ohne Wirksamkeit keine rechtliche Wirkung. Damit ein Verwaltungsakt wirksam wird, braucht es vor allem eins – seine Bekanntgabe. Außerdem darf er nicht nichtig sein und auch nicht durch Aufhebung oder Erledigung seine Wirkung wieder verlieren. Nach herrschender Meinung ist übrigens auch gegen nicht wirksam gewordene oder nichtige Verwaltungsakte eine Anfechtungsklage statthaft – man kann also trotzdem klagen, um etwa die Nichtigkeit feststellen zu lassen.

Wichtig: Wirksamkeit und Rechtmäßigkeit sind zwei verschiedene Paar Schuhe (§ 43 Abs. 2, 3 VwVfG). Ein Verwaltungsakt kann also völlig rechtswidrig, aber trotzdem wirksam sein. Das VwVfG geht grundsätzlich davon aus, dass ein Verwaltungsakt solange wirksam bleibt, bis etwas dagegen unternommen wird – etwa durch Rücknahme, Widerruf oder Aufhebung. Ebenso kann sich ein Verwaltungsakt „von selbst“ erledigen, etwa durch Zeitablauf oder Wegfall des Regelungszwecks. Nur wenn ein Verwaltungsakt nichtig ist, gilt er von Anfang an als unwirksam. Das bedeutet umgekehrt: Selbst ein rechtswidriger Verwaltungsakt kann bestandskräftig werden und seine Wirkung dauerhaft behalten – solange er nicht aufgehoben wird.

Ein Verwaltungsakt wirkt grundsätzlich gegenüber seinem Adressaten – also der Person, an die er gerichtet ist. Das können auch Rechtsnachfolger sein, etwa bei Erbschaft oder Firmenübernahme. Bei höchstpersönlichen Verwaltungsakten (z. B. einer Fahrerlaubnis) ist das aber ausgeschlossen – da gibt es keine Nachfolgefähigkeit. Auch Dritte können betroffen sein, wenn ihre rechtlich geschützten Interessen berührt werden – man spricht dann von Verwaltungsakten mit Doppel- oder Drittwirkung. Die Bindungswirkung eines Verwaltungsakts betrifft nicht nur den Bürger, sondern auch die Behörde selbst. Sie darf den Verwaltungsakt nur nach den §§ 48 ff. VwVfG wieder aufheben – das nennt man Aufhebungsverbot. Außerdem darf sie zum gleichen Regelungsgegenstand keine abweichende neue Entscheidung treffen – das ist das Abweichungsverbot. Durch die Tatbestandswirkung wirkt der Verwaltungsakt auch über seinen Adressaten hinaus: Andere Behörden (und sogar Gerichte) müssen ihn grundsätzlich als gegeben hinnehmen, solange er nicht selbst angefochten wird. Nur wenn eine gesetzliche Feststellungswirkung angeordnet ist, entfalten auch die zugrundeliegenden Tatsachen und rechtlichen Bewertungen Bindungswirkung.

Die rechtliche Existenz eines Verwaltungsakts beginnt in dem Moment, in dem er dem ersten betroffenen Adressaten wirksam bekanntgegeben wird. Ab diesem Zeitpunkt gelten Aufhebungs- und Abweichungsverbote, Rechtsbehelfsfristen laufen an, und der Verwaltungsakt kann vollzogen oder angefochten werden. Die äußere Wirksamkeit – manchmal auch relative Wirksamkeit genannt – meint die Wirkung gegenüber der Person, der der Verwaltungsakt tatsächlich bekanntgegeben wurde. Erst ab dieser individuellen Bekanntgabe beginnen die Rechtsbehelfsfristen. Die innere Wirksamkeit tritt ein, wenn die Regelung des Verwaltungsakts tatsächlich wirksam werden soll – etwa bei einer Genehmigung, die ab einem bestimmten Zeitpunkt gilt. Fehlt eine solche Bestimmung, fällt der Beginn der inneren mit der äußeren Wirksamkeit zusammen. Ab dann ist der Verwaltungsakt grundsätzlich bindend und (soweit möglich) vollstreckbar. Wird allerdings Widerspruch oder Anfechtungsklage erhoben, tritt meist aufschiebende Wirkung ein (§§ 80 ff. VwGO) – die Vollziehung ruht also. In Ausnahmefällen kann die Behörde die sofortige Vollziehung anordnen. Ein Verwaltungsakt kann seine Wirksamkeit verlieren, wenn er nichtig ist, aufgehoben, widerrufen oder erledigt wurde – etwa durch Zeitablauf. Schließlich kann ein wirksamer Verwaltungsakt bestandskräftig werden: Formell bestandskräftig ist er, wenn er nicht mehr mit Rechtsbehelfen angegriffen werden kann. Materiell bestandskräftig ist er, wenn auch keine Rücknahme, kein Widerruf und kein Wiederaufgreifen des Verfahrens (§§ 48 ff., 51 VwVfG) mehr möglich sind.

Wirksamwerden

Der Verwaltungsakt wird mit seiner Bekanntgabe (§ 41 VwVfG) wirksam (§ 43 Abs. 1 VwVfG). Das ist Ausdruck des Rechtsstaatsprinzips: Nur wenn der Betroffene weiß (oder wissen kann), dass ein Verwaltungsakt gegen ihn ergangen ist, kann er effektiven Rechtsschutz nach Art. 19 Abs. 4 GG in Anspruch nehmen.

Wird ein Verwaltungsakt gar nicht bekanntgegeben, tritt äußere Wirksamkeit schlicht nicht ein – rechtlich existiert er dann nicht. Wird er fehlerhaft bekanntgegeben, etwa durch falsche Zustellungsart, hängt es vom Schweregrad des Fehlers ab: Leichte Fehler führen oft nur dazu, dass die Fristen nicht zu laufen beginnen; bei schwereren Mängeln fehlt es an der Wirksamkeit insgesamt.

Allgemeine Voraussetzungen

Bekanntgegeben werden muss nur der verfügende Teil des Verwaltungsakts – also der eigentliche Regelungsinhalt mitsamt etwaiger Nebenbestimmungen. Fehler in der Begründung (§ 39 VwVfG) oder Rechtsbehelfsbelehrung (§ 37 Abs. 6 VwVfG) machen den Verwaltungsakt nicht unwirksam, sondern führen lediglich zu verlängerten Rechtsbehelfsfristen (§ 58 VwGO) oder können geheilt werden (§ 45 VwVfG).

Die Behörde muss den Verwaltungsakt mit Bekanntgabewillen in Richtung eines bestimmten Empfängers auf den Weg bringen. Sie kann die Bekanntgabe auch durch Dritte veranlassen. Eine Besonderheit gilt bei der Genehmigungsfiktion (§ 42a VwVfG): Hier gilt die Genehmigung nach Ablauf einer bestimmten Frist automatisch als erteilt – ganz ohne Bekanntgabe.

Adressat der Bekanntgabe ist der Beteiligte, für den der Verwaltungsakt bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird (§ 41 Abs. 1 VwVfG). Wird jemand übergangen, wird der Verwaltungsakt ihm gegenüber nicht wirksam – aber er kann trotzdem Rechtsbehelfe einlegen, ohne Fristbindung (§§ 70 Abs. 1 S. 1, 74 Abs. 1 S. 2 VwGO).

Fehlt die Handlungsfähigkeit des Betroffenen, ist gegenüber dem gesetzlichen Vertreter bekanntzugeben. Nach § 41 Abs. 1 S. 2 VwVfG kann die Behörde die Bekanntgabe auch einem Bevollmächtigten gegenüber vornehmen.

Abgeschlossen ist die Bekanntgabe, sobald der Verwaltungsakt zugeht – also in den Machtbereich des Empfängers gelangt und unter normalen Umständen mit der Kenntnisnahme zu rechnen ist (§ 130 BGB analog). Eine tatsächliche Kenntnis ist nicht nötig. Beispiel: Schickt die Behörde den Verwaltungsakt an eine falsche Adresse, geht das Risiko grundsätzlich zu ihren Lasten – sie muss die richtige Anschrift ermitteln. Nur wenn der Empfänger selbst schuldhaft eine falsche Erreichbarkeit verursacht, kann das anders aussehen.

Einfache Bekanntgabe

Grundsätzlich formfrei. Wird der Verwaltungsakt per Post verschickt, gilt er drei Tage nach Aufgabe als bekanntgegeben (§ 41 Abs. 2 S. 1 VwVfG). Kommt er früher an, kann sich der Empfänger darauf berufen. Bestehen Zweifel am Zugang, muss die Behörde beweisen, wann der Verwaltungsakt tatsächlich zugegangen ist. Für die Fristberechnung gelten die §§ 187 ff. BGB.

Elektronische Bekanntgabe

Nach § 3a VwVfG zulässig, wenn der Empfänger hierfür ausdrücklich oder konkludent einen elektronischen Zugang eröffnet hat – z. B. durch vorherigen E-Mail-Verkehr. Ohne eine solche Öffnung bleibt die Bekanntgabe unwirksam.

Bekanntgabe über ein Netz

Nach § 41 Abs. 2a VwVfG kann der Empfänger den Verwaltungsakt auch selbst abrufen – der gilt dann am Tag nach dem ersten tatsächlichen Abruf als bekanntgegeben.

Öffentliche Bekanntgabe

Nur zulässig, wenn das Gesetz sie erlaubt oder wenn der Kreis der Betroffenen nicht ermittelt werden kann (§ 41 Abs. 3 VwVfG). Sie erfolgt in der Regel durch ortsübliche Bekanntmachung, ergänzt durch eine Internetveröffentlichung (§ 27a VwVfG). Der Verwaltungsakt gilt zwei Wochen nach Veröffentlichung als bekanntgegeben (§ 41 Abs. 4 VwVfG). Beispiel: Verkehrszeichen gelten als Allgemeinverfügungen, die durch Aufstellung bekanntgegeben werden – der Zeitpunkt der tatsächlichen Kenntnis spielt dabei keine Rolle.

Zustellung

Wenn die Behörde ausdrücklich die Zustellung wählt, erfolgt sie nach § 41 Abs. 5 VwVfG i. V. m. dem Verwaltungszustellungsgesetz (§ 2 VwZG) – also z. B. per Postzustellungsurkunde oder De-Mail.

Ende der Wirksamkeit

Ein Verwaltungsakt verliert seine Wirksamkeit entweder durch einen aktiven Eingriff – also seine Aufhebung (behördlich oder gerichtlich) – oder automatisch, etwa durch Zeitablauf, Erfüllung oder Wegfall des Regelungszwecks (§ 43 Abs. 2 VwVfG). In beiden Fällen spricht man von einer „Erledigung“ des Verwaltungsakts.

Unwirksamkeit wegen Nichtigkeit

Ein Verwaltungsakt kann so gravierend fehlerhaft sein, dass er von vornherein als nichtig gilt – also keinerlei Wirkung entfaltet (§ 43 Abs. 3 i. V. m. § 44 VwVfG). Der Gesetzgeber hat hier bestimmte Fehler so schwer gewichtet, dass sie die Wirksamkeit automatisch zerstören.

Die Nichtigkeit kann von Anfang an bestehen oder auch später eintreten. Eine Heilung ist in diesen Fällen ausgeschlossen.

Für die Prüfung gilt: Zuerst schaut man, ob einer der besonderen Nichtigkeitsgründe des § 44 Abs. 2 VwVfG greift. Falls nicht, prüft man, ob ein Ausschlusstatbestand nach Abs. 3 vorliegt. Erst danach kommt Abs. 1 ins Spiel, der die allgemeine Nichtigkeit bei besonders schweren, offensichtlichen Fehlern regelt.

Besondere Nichtigkeitsgründe

Diese Liste des § 44 Abs. 2 VwVfG ist abschließend – es darf also nichts „dazuerfunden“ werden. Dennoch sollte man sie genau kennen, denn in der Klausur tauchen sie gern in abgewandelter Form auf. Einige Beispiele:

  • Unerkennbarkeit der erlassenden Behörde (Nr. 1): Wenn man aus dem Verwaltungsakt nicht erkennen kann, welche Behörde ihn erlassen hat, ist er nichtig. Es reicht aber, wenn sich das aus dem Kontext oder Begleitschreiben eindeutig ergibt.
  • Fehlen einer Urkunde (Nr. 2): Betrifft Fälle, in denen das Gesetz ausdrücklich verlangt, dass der Verwaltungsakt durch Aushändigung einer Urkunde erlassen wird (z. B. Ernennungsurkunde eines Beamten). Nur dann ist die Urkunde konstitutiv.
  • Verstoß gegen örtliche Zuständigkeit (Nr. 3): Nur relevant bei qualifizierten Fällen örtlicher Unzuständigkeit – etwa bei Grundstücksangelegenheiten, die klar einem Ort zugeordnet sind (§ 3 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG).
  • Tatsächliche Unmöglichkeit (Nr. 4): Wenn der Verwaltungsakt etwas verlangt, das niemand ausführen kann – z. B. das Entfernen eines Gebäudes, das gar nicht mehr steht.
  • Gebot einer rechtswidrigen Tat (Nr. 5): Wenn der Verwaltungsakt den Adressaten verpflichtet, etwas zu tun, das strafbar oder ordnungswidrig ist (z. B. Schwarzarbeit anordnen würde) – dann ist er selbstverständlich nichtig.
  • Verstoß gegen die guten Sitten (Nr. 6): Hier geht es um den Schutz grundlegender Wertvorstellungen – etwa, wenn ein Verwaltungsakt offenkundig unmoralisch oder menschenverachtend wäre. Der Maßstab richtet sich nach den sozialethischen Grundüberzeugungen der Rechtsgemeinschaft und den Wertentscheidungen des Grundgesetzes.

Allgemeine Nichtigkeitsgründe

Wenn kein besonderer Nichtigkeitsgrund nach § 44 Abs. 2 VwVfG einschlägig ist, kann sich die Nichtigkeit eines Verwaltungsakts nur aus § 44 Abs. 1 VwVfG ergeben. Der Abs. 1 greift damit die alte „Evidenztheorie“ auf, die schon vor Inkrafttreten des VwVfG galt. Danach braucht es zwei Dinge: Erstens muss der Verwaltungsakt an einem besonders schwerwiegenden Fehler leiden, und zweitens muss dieser Fehler bei verständiger Würdigung aller Umstände auch offensichtlich sein.

  • Kein Ausschlusstatbestand: Selbst wenn beide Voraussetzungen erfüllt sind, kann es sein, dass die Nichtigkeit trotzdem ausgeschlossen ist – nämlich dann, wenn einer der in § 44 Abs. 3 VwVfG geregelten Sonderfälle vorliegt. § 44 Abs. 3 VwVfG ist im Grunde eine Art Negativliste: Er nennt Fälle, die nicht allein deshalb zur Nichtigkeit führen – auch dann nicht, wenn sie schwerwiegend und offensichtlich sind. Diese Liste ist allerdings nicht abschließend. Das heißt: Liegen noch weitere Umstände vor, die eine Nichtigkeit rechtfertigen, kann sie trotzdem eintreten. Außerdem gilt: Wenn ein anderer, unabhängiger Rechtsfehler zur Nichtigkeit führt, bleibt § 44 Abs. 3 VwVfG außen vor. Ein Beispiel: Eine Behörde verletzt absichtlich eine Vorschrift, die eigentlich unter § 44 Abs. 3 VwVfG fällt. Diese Vorsätzlichkeit kann ein zusätzlicher Umstand sein, der die Nichtigkeit wieder aufleben lässt. Schauen wir uns die wichtigsten Fälle im Einzelnen an:
    • Örtliche Unzuständigkeit (Nr. 1): Wenn nur die örtliche Zuständigkeit verletzt wurde, ist der Verwaltungsakt nicht automatisch nichtig – außer, es liegt ein Fall des § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG vor. Für sachliche oder instanzielle Unzuständigkeit gilt das nicht; dort prüft man direkt nach § 44 Abs. 1 VwVfG. Der Grund: Eine falsche örtliche Zuständigkeit wirkt sich meist nicht auf den Inhalt der Entscheidung aus. Und noch etwas: Nach § 46 VwVfG kann die örtliche Unzuständigkeit sogar unbeachtlich sein, wenn sie offensichtlich keinen Einfluss auf die Entscheidung hatte.
    • Mitwirkung ausgeschlossener Personen (Nr. 2): Hier geht’s um Fälle, in denen jemand mitgearbeitet hat, der eigentlich nach § 20 Abs. 1 Nr. 2-6 VwVfG ausgeschlossen war – etwa, weil ein persönliches Verhältnis zum Betroffenen besteht. Auch das führt nicht automatisch zur Nichtigkeit, denn trotz Befangenheit kann die Entscheidung im Ergebnis korrekt sein. Eine Ausnahme gilt, wenn jemand „in eigener Sache“ mitwirkt (§ 20 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG) – das ist dann zu nah dran. Außerdem kann die Mitwirkung schon viel früher beginnen: Auch beratende Äußerungen oder Einflussnahmen im Verfahren zählen. Wenn sich die Befangenheit im Ergebnis tatsächlich auswirkt, also eine offensichtlich parteiliche Entscheidung getroffen wurde, ist die Sache allerdings wieder anders – dann kann die Nichtigkeit über § 44 Abs. 1 VwVfG doch eintreten.
    • Fehlende Beschlussfassung durch Ausschüsse (Nr. 3): Manchmal schreibt das Gesetz vor, dass ein Ausschuss an der Entscheidung beteiligt sein muss. Fehlt der Beschluss oder war der Ausschuss nicht beschlussfähig, ist der Verwaltungsakt trotzdem nicht automatisch nichtig. Der Gedanke dahinter: Solche internen Fehler sind für Bürger meist gar nicht erkennbar – und das Vertrauen in die Gültigkeit von Verwaltungsakten soll geschützt werden. Aber auch hier gilt: Treten weitere besondere Umstände hinzu, etwa Manipulation oder bewusste Missachtung, kann der Fehler schwerer wiegen. Außerdem lässt sich der Mangel nach § 45 Abs. 1 Nr. 4 VwVfG heilen oder nach § 46 VwVfG unbeachtlich sein.
    • Fehlende Mitwirkung anderer Behörden (Nr. 4): Auch wenn eine andere Behörde hätte beteiligt werden müssen, bleibt der Verwaltungsakt in der Regel wirksam. Das liegt daran, dass der Fehler im Innenverhältnis liegt – der Bürger sieht ja nur das Ergebnis und darf auf dessen Gültigkeit vertrauen. Wie bei Nr. 3 gilt: Der Fehler kann heilbar (§ 45 Abs. 1 Nr. 5 VwVfG) oder unbeachtlich (§ 46 VwVfG) sein.
  • Besonders schwerwiegender Fehler (§ 44 Abs. 1 VwVfG): Kommen wir zum Herzstück. Wann ist ein Fehler „besonders schwerwiegend“? Das ist einer der Klassiker, bei dem viele Studierende ins Grübeln kommen. Denn § 44 Abs. 1 VwVfG liefert keinen festen Maßstab, sondern nur einen Rahmen. Das Ganze ist also eine Wertungsfrage – man muss alle rechtlich relevanten Umstände des Einzelfalls einbeziehen. Nach der Definition des BVerwG ist ein Fehler besonders schwerwiegend, wenn der Verwaltungsakt dadurch „schlechterdings unerträglich“ wird, also mit grundlegenden Verfassungsprinzipien oder tragenden Wertvorstellungen der Rechtsordnung nicht vereinbar ist. Kurz gesagt: Niemand darf ernsthaft erwarten, dass man so einen Akt als verbindlich anerkennt. Wann das der Fall ist, hängt immer vom Einzelfall ab.
    • Gesetzlich vorgesehene Fehlerfolgen: Ein guter Startpunkt für die Bewertung sind die Vorschriften über Fehlerfolgen im VwVfG – also §§ 44 Abs. 2, Abs. 3, 45, 46 VwVfG. Warum? Weil sie zeigen, welche Fehler der Gesetzgeber selbst für „nicht so schlimm“ hält. Wenn ein Fall ähnlich zu den in § 44 Abs. 2 VwVfG genannten Beispielen ist, spricht das für Nichtigkeit. Wenn der Fehler hingegen den in § 44 Abs. 3 VwVfG genannten Fällen ähnelt, eher dagegen. Auch die §§ 45 und 46 VwVfG geben Hinweise: Sie erlauben Heilung oder Unbeachtlichkeit bestimmter Verfahrensfehler. Wird z. B. die Anhörung bewusst weggelassen, um vollendete Tatsachen zu schaffen, kann das den Fehler wieder „hochschaukeln“ – in Richtung Nichtigkeit. Gleiches gilt für arglistige Täuschung oder Bestechung bei der Erlangung eines Verwaltungsakts: Normalerweise führen sie nur zur Rücknahme (§ 48 Abs. 2 S. 3 VwVfG), aber in extremen Fällen kann auch hier Nichtigkeit in Betracht kommen.
    • Verletzte Vorschrift und ihr Zweck: Ganz entscheidend ist, welche Vorschrift verletzt wurde – und wozu sie dient. Wird eine Norm missachtet, die gerade den Schutz der Verfahrensgerechtigkeit bezweckt (z. B. § 20 VwVfG bei Befangenheit), kann sich daraus die besondere Schwere ergeben. Ebenso bei fehlender sachlicher Zuständigkeit: Wenn die handelnde Behörde mit der Sache überhaupt nichts zu tun hat, kann das so gravierend sein, dass der Verwaltungsakt als völlig verfehlt erscheint.
  • Offensichtlichkeit: Der Fehler muss außerdem offensichtlich sein – und zwar sowohl der Fehler selbst als auch seine besondere Schwere. Offensichtlich ist etwas nur, wenn ein verständiger Beobachter, der die relevanten Umstände kennt, sofort merkt: „Das kann nicht rechtmäßig sein.“ Achtung: Dieser Beobachter ist kein Superjurist! Er hat keine besonderen Rechtskenntnisse, sondern nur gesunden Menschenverstand. Es reicht also nicht, wenn man die Fehlerhaftigkeit erst nach juristischer Analyse erkennt. Wenn Gerichte oder die Literatur über eine Frage streiten, ist die Sache in der Regel nicht offensichtlich. Beispiele für offensichtliche Fehler: Eine Prüfungsentscheidung wird getroffen, obwohl sich der Prüfling gar nicht selbst angemeldet hat oder ein Personalratsmitglied entscheidet über eine Stelle mit, auf die es sich selbst beworben hatte.

Teilnichtigkeit

Wie beim Zivilrecht (§ 139 BGB) kann auch ein Verwaltungsakt teilweise nichtig (§ 44 Abs. IV VwVfG) sein. Das Gesetz geht aber grundsätzlich davon aus, dass nur der fehlerhafte Teil entfällt – der Rest bleibt wirksam, es sei denn, der nichtige Teil ist so wesentlich, dass die Behörde den Akt ohne ihn nie erlassen hätte.

Dabei zählt nicht der subjektive Wille der konkreten Behörde, sondern ein objektiver Maßstab: Was hätte eine vernünftig entscheidende Idealbehörde getan?

Wesentlich ist der nichtige Teil dann, wenn der verbleibende Rest dadurch seinen Sinn verliert oder den ursprünglichen Zweck verfehlt. Ist der Rest hingegen gebunden oder ergibt sich eine Ermessensreduktion auf Null, bleibt er bestehen – auch wenn die Behörde subjektiv etwas anderes gewollt hätte.

Feststellung der Nichtigkeit

Manchmal muss die Nichtigkeit ausdrücklich festgestellt werden, um den Rechtsschein eines wirksamen Verwaltungsakts zu beseitigen. Dafür gibt es § 44 Abs. 5 VwVfG. Die Entscheidung darüber ist selbst ein Verwaltungsakt.

  • Von Amts wegen: Die Behörde darf die Nichtigkeit jederzeit von Amts wegen feststellen (§ 44 Abs. 5 Hs. 1 VwVfG). Das ist wichtig, weil eine solche Feststellung selbst in Rechte eingreifen kann – sie braucht also eine gesetzliche Grundlage. Ob man auf dieser Grundlage auch die Wirksamkeit feststellen darf, ist umstritten. Die herrschende Meinung sagt: Nein, dafür fehlt die Ermächtigung. Nur wenn keine spezielle Grundlage erforderlich ist, kann eine Ausnahme gelten. Zuständig ist in der Regel die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat – oder diejenige, die nun nach Fachrecht zuständig wäre, wenn sich Zuständigkeitsumstände geändert haben. Wird ein Widerspruch eingelegt, kann auch die Widerspruchsbehörde zuständig sein. Vor der Entscheidung muss die Behörde die Beteiligten anhören (§ 28 Abs. 1 VwVfG). Inhaltlich darf sie die Nichtigkeit aber nur feststellen, wenn tatsächlich ein Fall der §§ 44 Abs. 1-3 VwVfG vorliegt. Die Feststellung steht dabei im Ermessen der Behörde.
  • Auf Antrag: Jede Person mit berechtigtem Interesse kann auch selbst beantragen, dass die Nichtigkeit festgestellt wird (§ 44 Abs. 5 Hs. 2 VwVfG). Das kann ein rechtliches, wirtschaftliches oder auch ideelles Interesse sein – der Kreis ist weit. Wichtig: Der Antrag ist nicht fristgebunden. Selbst nach Ablauf der Widerspruchs- oder Klagefristen kann er gestellt werden, solange kein rechtskräftiger Beschluss über dieselbe Sache existiert. Liegt ein berechtigtes Interesse vor und ist der Verwaltungsakt tatsächlich nichtig, muss die Behörde die Nichtigkeit feststellen – sie hat also kein Ermessen. Die Antragsteller haben einen Anspruch auf diese Entscheidung. Die Feststellung wirkt nur für die Beteiligten, nicht gegenüber jedermann (also nicht erga omnes). Sie kann aber selbst wieder mit Widerspruch oder Klage angefochten werden.

Nebenbestimmungen

Nebenbestimmungen sind Zusatzregelungen zu einem Verwaltungsakt (§ 36 VwVfG). Sie ergänzen oder begrenzen den Hauptverwaltungsakt – zum Beispiel, um Bedingungen festzulegen oder zeitliche Grenzen zu ziehen.

Erlaubt sind sie nur, wenn der Hauptverwaltungsakt im Ermessen der Behörde steht (§ 36 Abs. 2 VwVfG), oder wenn eine gesetzliche Grundlage sie ausdrücklich zulässt (§ 36 Abs. 1 VwVfG).

Zudem gilt das Kopplungsverbot: Zwischen Nebenbestimmung und Hauptverwaltungsakt muss ein sachlicher Zusammenhang bestehen. Die Behörde darf also keine „Nebeninteressen“ verfolgen oder Leistungen an fachfremde Bedingungen knüpfen.

Typische Formen sind:

  • Befristung (§ 36 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG): Der Verwaltungsakt gilt nur für eine bestimmte Zeit („Die Erlaubnis gilt von Mai bis Oktober“).
  • Bedingung (§ 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG): Der Verwaltungsakt hängt vom Eintritt eines ungewissen Ereignisses ab (sie suspendiert also, zwingt aber nicht).
    • aufschiebend: Die Wirkung tritt erst ein, wenn etwas passiert („Das Gebäude darf errichtet werden, sobald die Stellplätze geschaffen sind“).
    • auflösend: Die Wirkung endet, wenn etwas passiert („Wird der Arbeitnehmer gekündigt, erlischt die Aufenthaltsgenehmigung“).
    • potestativ: Der Eintritt hängt vom Willen des Betroffenen ab („Wenn der Bauherr sein Gebäude errichten will, muss er zusätzliche Stellplätze schaffen“).
  • Auflage (§ 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG): Bei der Auflage geht es darum, dass dem Begünstigten ein konkretes Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Sie schafft eine zusätzliche, akzessorische Verpflichtung, die den Hauptverwaltungsakt ergänzt, ohne seine Wirksamkeit zu berühren. Anders als bei einer Bedingung wird hier nicht die Wirksamkeit des Verwaltungsakts suspendiert, sondern der Akt bleibt gültig – unabhängig davon, ob die Auflage erfüllt wird. Die Auflage ist also selbständig und durchsetzbar, während die Bedingung eher eine „Aussetzung“ der Rechtswirkung darstellt. Ein praktisches Beispiel: Du bekommst die Genehmigung für eine Gaststätte, musst aber zum Lärmschutz bestimmte Maßnahmen ergreifen. Ob Du diese Maßnahmen erfüllst oder nicht, beeinflusst die Gültigkeit der Genehmigung nicht, wohl aber kann bei Nichtbefolgung die Behörde eingreifen (sie zwingt daher, suspendiert aber nicht).
  • Auflagenvorbehalt (§ 36 Abs. 2 Nr. 5 VwVfG): Der Auflagenvorbehalt geht noch einen Schritt weiter. Hier behält sich die Behörde vor, später bestimmte Auflagen zu erlassen, zu ändern oder zu ergänzen. Das ist vor allem dann sinnvoll, wenn zum Zeitpunkt der Genehmigung noch nicht alle Umstände absehbar sind – beispielsweise unklar, welche Lärmbelästigung durch die neue Gaststätte tatsächlich entsteht. Der Vorbehalt verhindert, dass beim Begünstigten ein schutzwürdiges Vertrauen entsteht, da noch nicht feststeht, welche Pflichten später hinzukommen könnten. In der Praxis bedeutet das: Die Genehmigung ist wirksam, aber die Behörde kann jederzeit nachjustieren, solange dies innerhalb des Ermessensrahmens geschieht.