Zu den Freiheiten des Personenverkehrs gehören zwei zentrale Säulen: Auf der einen Seite die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, auf der anderen die Niederlassungsfreiheit für unternehmerische Tätigkeiten.

Daneben gibt es noch die allgemeine Freizügigkeit der Unionsbürger aus Art. 21 AEUV, die gerade nicht voraussetzt, dass Du wirtschaftlich tätig bist.

Arbeitnehmerfreizügigkeit

Die Arbeitnehmerfreizügigkeit nach Art. 45-48 AEUV soll es unselbstständig Beschäftigten ermöglichen, sich innerhalb der EU frei zu bewegen. Klar, ursprünglich steckt dahinter auch eine ökonomische Idee – Arbeit soll dort eingesetzt werden können, wo sie gebraucht wird. Aber von Anfang an war das mehr als reine Marktlogik: Mobilität wird im Unionsrecht ausdrücklich auch sozial- und gesellschaftspolitisch abgesichert. Die rechtliche Grundlage findest Du in Art. 45 ff. AEUV sowie im dazu erlassenen Sekundärrecht nach Art. 46 und 48 AEUV.

Arbeitnehmer im Sinne von Art. 45 AEUV ist jede Person, die eine abhängige Tätigkeit im Rahmen eines Lohn- oder Gehaltsverhältnisses ausübt. Bei Geschäftsführern juristischer Personen schaut man genauer hin: Entscheidend ist, ob sie tatsächlich weisungsgebunden sind oder eigenständig handeln. Der EuGH legt den Arbeitnehmerbegriff bewusst sehr weit aus – und das solltest Du Dir merken. Erfasst sind zum Beispiel: Studierende, wenn zwischen früherer Berufstätigkeit und Studium ein sachlicher Zusammenhang besteht, Teilzeitkräfte und geringfügig Beschäftigte – Einkommen und Stundenumfang spielen keine Rolle, Sportler, sofern sie ihre Tätigkeit entgeltlich ausüben (typisch bei Profi- oder Semi-Profis).

Art. 45 Abs. 2 AEUV garantiert die Inländergleichbehandlung. Das heißt: Keine Benachteiligung wegen der Staatsangehörigkeit. Erfasst werden dabei nicht nur offene Diskriminierungen, sondern auch versteckte – etwa Regelungen, die an Wohnort oder Herkunftsort anknüpfen und damit faktisch EU-Ausländer treffen.

Flankiert wird das Ganze durch Art. 45 Abs. 3 AEUV: Einreise, Aufenthalt, Zugang zum Arbeitsmarkt und Bleiberecht – alles unter denselben Bedingungen wie für Inländer. Wichtig: Das Aufenthaltsrecht folgt unmittelbar aus dem Unionsrecht. Eine nationale Aufenthaltserlaubnis wirkt hier nur deklaratorisch.

Für Familienangehörige (Ehegatten, Kinder) ergeben sich die Rechte aus dem auf Art. 46 AEUV gestützten Sekundärrecht.

Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen

Indirekte Diskriminierungen können aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden – allerdings nur, wenn die Maßnahme geeignet und erforderlich ist.

Direkte Diskriminierungen sind nur über den engen ordre public-Vorbehalt des Art. 45 Abs. 3 AEUV zu retten.

Auch im Steuerrecht zieht Art. 45 AEUV klare Grenzen. Beispiel: Ein belgischer Grenzpendler arbeitet in Deutschland, lebt aber weiterhin in Belgien. Ihm steuerliche Vorteile wie das Ehegattensplitting zu verweigern, nur weil er nicht in Deutschland wohnt, ist unzulässig. Das ist eine materielle Diskriminierung gebietsfremder Unionsbürger. Gleiches gilt für soziale Vergünstigungen, die an einen inländischen Wohnsitz anknüpfen und Grenzarbeitnehmer ausschließen.

Der EuGH prüft längst nicht mehr nur Diskriminierungen. Auch diskriminierungsfreie Hindernisse können die Arbeitnehmerfreizügigkeit verletzen. Klassiker ist die Bosman-Entscheidung: Alles, was Dich davon abhält oder abschreckt, Dein Herkunftsland zu verlassen, um in einem anderen Mitgliedstaat zu arbeiten, kann eine unzulässige Beschränkung sein – selbst wenn es für alle gleichermaßen gilt. Damit hat die Arbeitnehmerfreizügigkeit heute eine Schutzintensität, die dem freien Warenverkehr sehr nahekommt.

Drittwirkung

Besonders examensrelevant: Die Arbeitnehmerfreizügigkeit wirkt auch gegenüber Privaten. Einstellungsvoraussetzungen privater Arbeitgeber etwa können also unmittelbar an Art. 45 AEUV gemessen werden.

Bosman ist wieder das Paradebeispiel: Nicht nur Ausländerklauseln, sondern sogar das allgemeine Transfersystem im Profifußball wurden als Beschränkung der Freizügigkeit eingestuft. Noch weiter ging der EuGH im Fall Angonese: Eine private Bank verlangte einen bestimmten Sprachtest, der nur regional abgelegt werden konnte. Ergebnis: mittelbare Diskriminierung – Verstoß gegen Art. 45 AEUV.

Schranken und Ausnahmen

Die Freizügigkeit steht unter dem Vorbehalt der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit. Diese Ausnahmen sind eng auszulegen.

Eine Sonderregel enthält Art. 45 IV AEUV für Beschäftigungen in der öffentlichen Verwaltung. Aber auch hier hat der EuGH kräftig aufgeräumt:
Eisenbahnarbeiter, Krankenschwestern oder Studienreferendare fallen nicht darunter. Im Schuldienst bleibt von der Ausnahme kaum noch etwas übrig.

Sekundärrecht

Zentrale Rolle spielt die Freizügigkeitsverordnung (EU) Nr. 492/2011. Sie konkretisiert die Gleichbehandlung beim Zugang zum Arbeitsmarkt, bei Arbeitsbedingungen sowie bei sozialen und steuerlichen Vergünstigungen. Diskriminierende Regelungen in Tarifverträgen oder Arbeitsverträgen sind nichtig.

Beispiel: Bei der Anrechnung von Dienstzeiten dürfen Beschäftigungsjahre im öffentlichen Dienst eines anderen Mitgliedstaates nicht ignoriert werden.

Auch die Kinder von Wanderarbeitnehmern genießen weitreichende Rechte: Zugang zu Ausbildung, Ausbildungsförderung und völlige Gleichstellung mit Inländern – selbst dann, wenn das Studium im Herkunftsstaat absolviert wird. Diese Rechte entwickeln nach der EuGH-Rechtsprechung eine eigene Dynamik, unabhängig von der fortdauernden Erwerbstätigkeit der Eltern.

Art. 48 AEUV stellt sicher, dass Versicherungszeiten aus verschiedenen Mitgliedstaaten zusammengerechnet werden und Leistungen exportiert werden können.
Weder Kindergeld noch Pflegeleistungen dürfen allein wegen eines Wohnsitzes im Ausland verweigert werden, wenn ein Bezug zur Erwerbstätigkeit in einem Mitgliedstaat besteht.

Niederlassungsfreiheit

Die Niederlassungsfreiheit gem. Art. 49-55 AEUV betrifft die selbstständige Erwerbstätigkeit und die unternehmerische Standortwahl. Entscheidend ist das Merkmal der Dauerhaftigkeit: Niederlassung bedeutet die stabile und kontinuierliche Teilnahme am Wirtschaftsleben eines anderen Mitgliedstaates.

Geschützt sind: Aufnahme und Ausübung selbstständiger Tätigkeiten, Gründung und Leitung von Unternehmen, Agenturen, Zweigniederlassungen und Tochtergesellschaften.

Auch Gesellschaften mit Sitz, Hauptverwaltung oder Hauptniederlassung in der EU fallen unter den Schutz (Art. 54 AEUV).

Beschränkungen und Sitzverlagerung

Die Niederlassungsfreiheit bedeutet nicht, dass eine in einem Mitgliedstaat gegründete Gesellschaft ihren Verwaltungssitz einfach in einen anderen Mitgliedstaat verlegen darf und dabei ihre rechtliche Identität behält – und das völlig losgelöst von den Vorgaben ihres Gründungsstaates. Eine solche identitätswahrende Sitzverlagerung ist also nicht automatisch von Art. 49, 54 AEUV gedeckt. Anders gesagt: Die Niederlassungsfreiheit ist kein „Freifahrtschein“, um sich elegant aus dem Gesellschaftsrecht des Gründungsstaates zu verabschieden.

Klassiker dazu – der Daily Mail-Fall. Eine britische Aktiengesellschaft mit Sitz in London wollte ihren Verwaltungssitz in die Niederlande verlegen – ganz zufällig, um der britischen Besteuerung stiller Reserven zu entkommen. Das britische Recht machte dafür eine staatliche Genehmigung zur Voraussetzung. Diese wurde verweigert. Ergebnis: Die Gesellschaft hätte sich in den Niederlanden neu gründen müssen. Der EuGH stellte klar: Die Niederlassungsfreiheit schützt nicht vor gesellschaftsrechtlichen Bindungen, die der Gründungsstaat an die Existenz „seiner“ Gesellschaft knüpft. Punkt. Diese Linie hat der EuGH später im Cartesio-Urteil bestätigt. Dort ging es um ungarisches Recht, das den Fortbestand einer Gesellschaft an einen inländischen Verwaltungssitz koppelte. Der EuGH sagte: Solange es keine unionsrechtliche Harmonisierung gibt, entscheidet weiterhin das Recht des Gründungsstaates darüber, unter welchen Voraussetzungen eine Gesellschaft überhaupt existiert.

Aber Vorsicht: Ganz grenzenlos ist diese Macht des Gründungsstaates nicht. Stellt er Hürden für den Wegzug einer Gesellschaft auf – etwa beim grenzüberschreitenden Formwechsel –, dann liegt darin ein Eingriff in die Niederlassungsfreiheit. Und der muss gerechtfertigt sein, etwa durch den Schutz von Gläubigern, Minderheitsgesellschaftern oder Arbeitnehmern.

Einprägsam – der Polbud-Fall. Polen verlangte für jede Sitzverlegung ins EU-Ausland zwingend die vorherige Liquidation der Gesellschaft. Dem hat der EuGH eine klare Absage erteilt: unverhältnismäßig. Die Niederlassungsfreiheit gilt auch dann, wenn die Sitzverlegung vor allem aus Gründen der Rechtswahl erfolgt. Ja, sogar „Briefkastenfirmen“ profitieren davon.

Will umgekehrt eine ausländische Gesellschaft nach Deutschland (oder in einen anderen Mitgliedstaat) „einwandern„, gilt: Maßgeblich ist das Recht des Zuzugsstaates. Der darf die grenzüberschreitende Umwandlung aber nur unter denselben Bedingungen zulassen, die auch für inländische Gesellschaften gelten (Äquivalenzgrundsatz). Außerdem darf das Verfahren nicht praktisch unmöglich oder übermäßig erschwert werden (Effektivitätsgrundsatz).

Und jetzt kommt der spannende Teil für Klausuren: Die Niederlassungsfreiheit schützt ausdrücklich Gestaltungsstrategien, bei denen Unternehmen unterschiedliche nationale Gründungsstandards gezielt ausnutzen. Paradebeispiel: Centros. Eine Kapitalgesellschaft wird in einem Mitgliedstaat mit niedrigen Gründungshürden errichtet, entfaltet ihre gesamte Geschäftstätigkeit aber über eine Zweigniederlassung in einem anderen Mitgliedstaat. Der EuGH sagt: völlig okay. Der Aufnahmestaat darf die Eintragung der Zweigniederlassung nicht verweigern, nur weil dadurch strengere Kapitalvorschriften umgangen werden. Betrugsbekämpfung bleibt natürlich erlaubt – aber das bloße Ausnutzen eines „Regelungsgefälles“ reicht nicht. Bemerkenswert: Das Centros-Urteil erwähnt Daily Mail mit keinem Wort. Kein Zufall – dort ging es um eine rechtliche Sitzverlagerung, hier um eine faktische.

Diese Linie hat der EuGH im Überseering-Urteil konsequent fortgeführt. Eine niederländische Gesellschaft verlagerte ihren tatsächlichen Verwaltungssitz nach Düsseldorf. Nach der damals in Deutschland geltenden Sitztheorie hätte sie hier ihre Rechtsfähigkeit verloren. Der EuGH stellte klar: Die Verweigerung der Parteifähigkeit verletzt die Niederlassungsfreiheit. Gläubiger-, Arbeitnehmer- oder Steuerinteressen rechtfertigen keine vollständige Aberkennung der Rechtsfähigkeit. Die Botschaft ist deutlich: Beschränkungen – vielleicht. Rechtsverneinung – nein.

Noch enger zog der EuGH die Zügel im Inspire-Art-Fall. Nationale Sondervorschriften für ausländische Gesellschaften unterliegen einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung. Mindestkapital- oder besondere Haftungsvorschriften für Geschäftsführer? Unzulässig. Die Offenlegungspflichten sind in der Zweigniederlassungsrichtlinie abschließend geregelt. Auch hier gilt: Wer ein Regelungsgefälle nutzt, verliert nicht den Schutz der Niederlassungsfreiheit.

Unter dem Eindruck dieser Rechtsprechung hat der deutsche Gesetzgeber reagiert und die Sitztheorie aufgegeben. Heute ist die Verlagerung des Verwaltungssitzes ins Ausland ausdrücklich zulässig (§ 4a GmbHG, § 5 AktG).

Auch grenzüberschreitende Verschmelzungen unterliegen den Schranken der Niederlassungsfreiheit. Inzwischen gilt hierfür die Richtlinie 2005/56/EG über die Verschmelzung von Kapitalgesellschaften aus verschiedenen Mitgliedstaaten – ein weiteres Beispiel dafür, wie Unionsrecht nationale Gesellschaftsordnungen dauerhaft prägt.

Art. 49 AEUV ist längst mehr als ein Diskriminierungsverbot. Auch neutrale Hindernisse sind unzulässig, wenn sie die Niederlassung unverhältnismäßig erschweren. Gebhard zeigt das plastisch: Ein deutscher Rechtsanwalt darf sehr wohl eine Kanzlei in Italien betreiben – ein Verbot wäre mit moderner Kommunikation schlicht nicht mehr zu rechtfertigen.

Rechtfertigung

Beschränkungen müssen: nicht diskriminierend sein, einem zwingenden Allgemeininteresse dienen, geeignet und erforderlich sein.

Im Gesundheitsbereich (z. B. Apothekenrecht) räumt der EuGH den Mitgliedstaaten einen weiten Einschätzungsspielraum ein. Im Steuerrecht hingegen sind Wegzugsbesteuerungen besonders kritisch, weil sie abschreckend wirken können.

Schranken, Sekundärrecht und umgekehrte Diskriminierung

Hoheitliche Tätigkeiten sind nur dann ausgenommen, wenn sie eine unmittelbare Ausübung öffentlicher Gewalt darstellen – Rechtsanwälte und Notare fallen regelmäßig nicht darunter.

Das Sekundärrecht (Art. 50, 53 AEUV) harmonisiert insbesondere: Gesellschaftsrecht, Anerkennung von Berufsqualifikationen, Zugang zu reglementierten Berufen.

Wichtig zum Schluss: Das Unionsrecht verbietet nicht jede umgekehrte Diskriminierung. Fehlt ein grenzüberschreitender Bezug, dürfen Mitgliedstaaten eigene Staatsangehörige strenger behandeln – wie der EuGH im Fall Aubertin klargestellt hat.