Lass uns hier einmal gemeinsam die Einwohner und Bürger im Kommunalrecht anschauen.
Einwohner
Fangen wir ganz bodenständig an: Wer in einer Gemeinde wohnt, ist erst einmal Einwohner. So schlicht steht es in § 18 Abs. 1 KSVG. Dabei kannst Du übrigens problemlos mehrere Hüte gleichzeitig tragen – also in mehreren Gemeinden Einwohner sein. Entscheidend ist das „Wohnen“, und das knüpft ganz praktisch an die Einwohnermeldedatei an.
Besonders wichtig wird die Hauptwohnung: Sie ist das überwiegend genutzte Domizil und entfaltet rechtliche Wirkung, etwa im Wahlrecht oder bei der Zweitwohnungssteuer. Meldewesen ist dabei keine reine Landesangelegenheit mehr. Seit der Föderalismusreform I von 2006 gilt das Bundesmeldegesetz (BMG), das das frühere MRRG und die Landesmeldegesetze abgelöst hat. Ganz außen vor sind die Länder aber nicht: Sie dürfen weiterhin zusätzliche Daten und Hinweise regeln (§ 55 BMG).
Bürger
Jetzt die nächste Stufe: der Bürger. Jeder Bürger ist zwar Einwohner, aber längst nicht jeder Einwohner ist Bürger. Bürger bist Du nur, wenn Du Deutscher im Sinne von Art. 116 GG oder Unionsbürger nach Art. 20 Abs. 1 AEUV bist, mindestens 18 Jahre alt bist und seit wenigstens drei Monaten mit Deiner Hauptwohnung in der Gemeinde lebst.
Diese Bürgereigenschaft ist kein Selbstzweck, sondern die Eintrittskarte für politische Mitwirkung: Sie ist Voraussetzung für das aktive und passive Wahlrecht (§ 18 Abs. 2 KSVG, §§ 13 Abs. 1 und 2, 16 Abs. 1 KWG).
Ehrenamtliche Tätigkeit
Kommunalpolitik funktioniert ohne Ehrenamt schlicht nicht. Ehrenamtlich tätig sind vor allem die Mitglieder des Gemeinderates sowie der Orts- und Bezirksräte (§ 30 Abs. 1 S. 1, § 72 Abs. 4 S. 1 KSVG).
Daneben öffnen Fachgesetze weitere Felder: Wahlvorstände und Beisitzer von Wahlausschüssen, Naturschutzbeauftragte oder Mitglieder der Freiwilligen Feuerwehr. Das zugrunde liegende Rechtsverhältnis ist ein öffentlich-rechtlicher Status eigener Art.
„Freiwillig“ heißt dabei nicht beliebig: Eine ehrenamtliche Tätigkeit darf nur aus wichtigem Grund abgelehnt werden (§ 25 Abs. 1I KSVG). Wer sich einlässt, übernimmt Pflichten – insbesondere eine Treuepflicht und ein Mitwirkungsverbot bei Interessenkonflikten (§§ 26, 27 KSVG). Im Gegenzug besteht ein Anspruch auf Ersatz barer Auslagen und auf Verdienstausfall (§ 28 Abs. 1 KSVG). Diese Grundsätze gelten ausdrücklich auch für Rats-, Orts- und Bezirksratsmitglieder sowie für den Integrationsbeirat.
Unmittelbare Demokratie
Nun zu den Instrumenten der unmittelbaren Demokratie.
Unterrichtung der Einwohner und Einwohnerantrag
Zunächst die eher „leisen“ Instrumente: Der Bürgermeister soll die Einwohner über wichtige Gemeindeangelegenheiten informieren (§ 20 Abs. 1 KSVG). Das geschieht meist über Presse- und Öffentlichkeitsarbeit, kann bei größeren Projekten aber auch durch – räumlich begrenzte – Einwohnerversammlungen ergänzt werden, etwa bei der Einführung einer Fußgängerzone.
Deutlich formeller wird es beim Einwohnerantrag. Mindestens fünf Prozent der Einwohner ab 16 Jahren können verlangen, dass der Bürgermeister einen begründeten Antrag dem Gemeinderat zur Beratung und Entscheidung vorlegt (§ 21 KSVG). Über die Zulässigkeit entscheidet der Bürgermeister per Verwaltungsakt – und der ist angreifbar. Inhaltlich muss der Antrag innerhalb von drei Monaten behandelt werden, inklusive Anhörungsmöglichkeit für die Antragsteller (§ 21 Abs. 3 KSVG). Die Entscheidung selbst wird öffentlich bekannt gemacht.
Einwohnerfragestunde und Einwohnerbefragung
In öffentlichen Ratssitzungen kommt dann die Einwohnerfragestunde ins Spiel (§ 20a KSVG). Auf Satzungsgrundlage dürfen Einwohner, Grundstückseigentümer und Gewerbetreibende Fragen stellen sowie Anregungen oder Vorschläge unterbreiten – allerdings nur zu Angelegenheiten der kommunalen Selbstverwaltung. Für sonstige Gremien gilt das nicht, und ein allgemeines Initiativrecht für Fremdverwaltungsangelegenheiten gibt es hier ebenfalls nicht.
Daneben kennt das KSVG die Einwohnerbefragung (§ 20b KSVG). Der Rat kann sie zu wichtigen Angelegenheiten beschließen – wichtig sind regelmäßig Themen, über die er selbst entscheidet. Ziel ist keine rechtlich bindende Entscheidung, sondern die Berücksichtigung der Mehrheitsmeinung der abstimmenden Einwohner. Vorab müssen die unterschiedlichen Positionen der Gemeindeorgane öffentlich dargestellt werden. Der Aufwand ist erheblich, und die faktisch-politische Bindungswirkung bringt die Befragung inhaltlich nah an den Bürgerentscheid heran.
Bürgerbegehren und Bürgerentscheid
Richtig verbindlich wird es beim Bürgerentscheid (§ 21a KSVG). Hier entscheidet nicht der Rat, sondern die kommunal Wahlberechtigten per Urabstimmung (§§ 85 ff. KWG; §§ 117 ff. KWO).
Vorgeschaltet ist das Bürgerbegehren als Antragsverfahren. Wichtig: Das Ganze betrifft nur Ratsangelegenheiten im Selbstverwaltungsbereich.
Volksbegehren und Volksentscheid spielen dagegen auf Landesebene. Unionsbürger dürfen an Bürgerbegehren und -entscheiden teilnehmen, und sogar der Rat selbst kann einen Bürgerentscheid beschließen. Er darf einem zulässigen Bürgerbegehren auch unmittelbar entsprechen – mit erledigender Wirkung.
Formell hat das Bürgerbegehren einige Hürden: Es muss schriftlich eingereicht werden, eine Mindestzahl an Unterstützungsunterschriften enthalten, eine mit Ja oder Nein zu beantwortende Frage formulieren, eine Begründung liefern und einen durchführbaren Kostendeckungsvorschlag enthalten (§ 21a ABs. 3 KSVG). Außerdem sind bis zu drei Vertretungspersonen zu benennen. Richtet sich das Begehren gegen einen Ratsbeschluss, läuft eine harte Ausschlussfrist von zwei Monaten.
Besonders klausurträchtig ist der Negativkatalog des § 21a Abs. 4 KSVG: Zehn Ausschlussgründe schließen u. a. Organisations-, Personal- und Finanzangelegenheiten, Rechnungsprüfung, bestimmte Planungsverfahren und Rechtsbehelfsverfahren aus. Bürgerbegehren taugen also nicht als Allzweckwaffe gegen unliebsame Planungen – dafür gibt es eigene Beteiligungsrechte im jeweiligen Verfahren. Ein Neutralitätsgebot wie bei Wahlen trifft die Gemeindeorgane hier nicht.
Über die Zulässigkeit entscheidet der Rat nach § 21a Abs. 5 KSVG. Kommt es zum Bürgerentscheid, braucht die zur Abstimmung gestellte Frage ein Zustimmungsquorum von mindestens 30 % der Stimmberechtigten.
In der Praxis sind Bürgerbegehren im Saarland selten, vor allem wegen der hohen Anforderungen an den Kostendeckungsvorschlag. Nach der Rechtsprechung des OVG des Saarlandes müssen die Kosten der Maßnahme transparent und vertretbar dargestellt und die Deckungsmittel beziffert werden. Das Begehren muss auf ein Endziel gerichtet sein, nicht auf bloße Zwischenschritte, und es muss eine Entscheidung anstelle des Gemeinderates herbeiführen wollen.
Rechtsschutz? Umstritten. Die saarländische Verwaltungsrechtsprechung wendet die Grundsätze des Kommunalverfassungsstreits an und hält regelmäßig die Feststellungsklage für statthaft. Vorläufiger Rechtsschutz kommt nur ausnahmsweise in Betracht.
Zum Schluss noch der Blick über den kommunalen Tellerrand: Auf Unionsebene gibt es die Europäische Bürgerinitiative. Sie beruht auf der Unionsbürgerschaft und ist in Art. 11 Abs. 4 EUV, Art. 24 Abs. 1 AEUV sowie in der Bürgerinitiative-Verordnung und dem Ausführungsgesetz von 2012 geregelt. Andere Ebene, gleiche Idee: Beteiligung von unten – aber bitte nach festen Regeln.