Wenn im Unionsrecht von Dienstleistungen die Rede ist, meint das Leistungen im Sinne von Art. 57 Abs. 1 und Abs. 2 S. 2 AEUV. Die Dienstleistungsfreiheit steht damit gleichberechtigt neben den anderen Grundfreiheiten – hat aber vor allem eine Lückenfüllerfunktion: Immer dann, wenn weder Warenverkehr noch Arbeitnehmerfreizügigkeit oder Niederlassungsfreiheit passen, kommt sie ins Spiel.

Der entscheidende Punkt ist der vorübergehende Charakter der Tätigkeit (Art. 57 Abs. 3 AEUV). Aber Vorsicht: „vorübergehend“ heißt nicht automatisch „kurz“. Entscheidend sind vielmehr Kriterien wie Dauer, Häufigkeit, Regelmäßigkeit und Kontinuität der Tätigkeit.

Erbringst Du Deine Leistung also immer wieder im selben anderen Mitgliedstaat, schaut man genauer hin: Gibt es dort eine ausreichende Infrastruktur, die auf eine stabile und kontinuierliche Erwerbstätigkeit schließen lässt? Dann bist Du schnell nicht mehr im Bereich der Dienstleistungsfreiheit, sondern bei der Niederlassungsfreiheit.

Grundvoraussetzungen sind außerdem: ein grenzüberschreitendes Element und die Entgeltlichkeit der Leistung. Ohne Geld – keine Dienstleistung im unionsrechtlichen Sinne.

Die Dienstleistungsfreiheit zeigt sich in drei klassischen Konstellationen:

  • Aktive Dienstleistungsfreiheit: Du reist in einen anderen Mitgliedstaat, um dort Deine Leistung zu erbringen.
  • Passive Dienstleistungsfreiheit: Der Leistungsempfänger begibt sich ins Ausland, um die Dienstleistung in Anspruch zu nehmen.
  • Grenzüberschreitung nur durch die Dienstleistung selbst: Etwa bei Rundfunk-, Fernseh- oder sonstigen digitalen Angeboten.

Art. 56 AEUV garantiert nicht nur ein Diskriminierungsverbot (Inländergleichbehandlung), sondern geht weiter: Er enthält ein umfassendes Beschränkungsverbot. Nationale Regelungen dürfen den freien Dienstleistungsverkehr also nicht einfach „ein bisschen“ erschweren.

Zulässig sind Beschränkungen nur, wenn sie auf Art. 62 i. V. m. Art. 51, 52 AEUV gestützt werden können oder wenn zwingende Gründe des Allgemeininteresses vorliegen – und auch dann nur, wenn die Maßnahme geeignet und erforderlich ist.

Der EuGH hat etwa entschieden, dass nationale Regelungen gegen Art. 56 AEUV verstoßen, wenn sie die Nutzung ausländischer Decoder verbieten und so zu einer künstlichen Aufspaltung des EU-Binnenmarktes führen. Nationale Abschottung durch Technik? Nicht mit der Dienstleistungsfreiheit.

Auch im Gesundheitswesen spielt die Dienstleistungsfreiheit eine Rolle. Beschränkungen der Kostenerstattung für Behandlungen im EU-Ausland greifen sowohl in die Dienstleistungsfreiheit der ausländischen Anbieter als auch in die passive Dienstleistungsfreiheit der Patienten ein. Die Mitgliedstaaten dürfen sich zwar auf die finanzielle Stabilität des Sozialversicherungssystems berufen. Das rechtfertigt etwa Genehmigungsvorbehalte für Krankenhausbehandlungen im Ausland – aber nur unter engen Voraussetzungen: Die Behandlung muss medizinisch anerkannt sein, und eine gleichwertige Versorgung darf im Inland nicht rechtzeitig oder angemessen verfügbar sein. Konsequenz: Ist eine Behandlung medizinisch geboten, darf eine Krankenkasse die Kostenerstattung nicht allein deshalb verweigern, weil sie im Ausland erfolgt ist. Ein besonders spannender Fall: In Irland verteilten Studenten Informationen über Kliniken in Großbritannien, in denen Schwangerschaftsabbrüche durchgeführt wurden. Der EuGH stellte klar: Der ärztliche Schwangerschaftsabbruch selbst ist eine Dienstleistung. Die bloße Informationsverbreitung durch Dritte fällt jedoch nicht unter die Dienstleistungsfreiheit, sondern unter die Meinungs- und Informationsfreiheit. Hinzu kam ein Protokoll zum EU-Vertrag, wonach die irische Verfassung zum Schutz des ungeborenen Lebens unberührt bleibt – ein seltenes, aber lehrreiches Beispiel für das Spannungsverhältnis zwischen Unionsrecht und nationalem Verfassungsrecht.

Die Dienstleistungsfreiheit setzt auch Arbeitskampfmaßnahmen Grenzen. Gewerkschaften dürfen entsendende Unternehmen nicht ohne Weiteres zu Tarifbindungen zwingen, wenn diese über die im Gastland geltenden Mindeststandards hinausgehen. Entscheidend ist, ob tatsächlich höhere Standards verfolgt werden als unionsrechtlich vorgesehen.

Zulässige Beschränkungen

Art. 62 AEUV verweist auf die Schranken der Niederlassungsfreiheit. Maßgeblich sind insbesondere: öffentliche Ordnung, öffentliche Sicherheit und
öffentliche Gesundheit.

In der Praxis prüft der EuGH streng die Verhältnismäßigkeit, ohne dogmatisch scharf zwischen ausdrücklichen und ungeschriebenen Schranken zu trennen.

Beispiel: Niederlassungspflicht für Versicherer. Ein klassischer Verstoß war das frühere deutsche Erfordernis, dass Direktversicherer eine Niederlassung im Inland unterhalten mussten. Der EuGH: Nicht erforderlich – Aufsicht ist auch durch andere Mittel möglich.

Als Rechtfertigung anerkannte Allgemeininteressen sind u. a.: Verbraucherschutz, Kriminalitätsbekämpfung, Schutz der Sozialordnung.

Beim Glücksspiel räumt der EuGH den Mitgliedstaaten wegen kultureller Unterschiede einen weiten Einschätzungsspielraum ein – bis hin zu staatlichen Monopolen.

Auch nationale Grundrechte spielen eine Rolle: So kann der Schutz der Menschenwürde ein Verbot bestimmter Spiele rechtfertigen – als Teil der öffentlichen Ordnung.

Im Fall Alpine Investment untersagten die Niederlande Finanzvermittlern aggressive Telefonwerbung (Cold Calls) – auch gegenüber Kunden im Ausland. Der EuGH sah darin zwar eine Beschränkung, hielt sie aber für gerechtfertigt: Anlegerschutz und Marktvertrauen sind legitime Ziele, und der Heimatstaat kann am effektivsten kontrollieren.

Auch interessant: Der EuGH hat deutsche Vorschriften zur Arbeitnehmerüberlassung kassiert, weil sie faktisch eine Niederlassung im Inland erzwangen. Hier wirkt die Dienstleistungsfreiheit als Hebel gegen übermäßige Arbeitsmarktregulierung.

Sekundärrecht

Zahlreiche Richtlinien erleichtern den Dienstleistungsverkehr, etwa durch die Anerkennung von Berufsqualifikationen. Der EuGH hat immer wieder klargestellt, dass Mitgliedstaaten diese Liberalisierung nicht durch formale Hürden aushebeln dürfen.

Beispiel: Anwälte aus anderen Mitgliedstaaten. Deutschland verlangte, dass ausländische Anwälte stets gemeinsam mit einem deutschen Anwalt auftreten. Der EuGH erklärte diese Praxis für unverhältnismäßig – insbesondere dort, wo das nationale Recht nicht einmal Anwaltszwang vorsah.

Entsendung von Arbeitnehmern

Die Entsenderichtlinie (96/71/EG) garantiert Mindeststandards, lässt aber keinen Raum für zusätzliche Anforderungen wie tarifvertragliche Löhne als Vergabebedingung. Lohnunterschiede dürfen als legitimer Wettbewerbsvorteil genutzt werden.

Dienstleistungsrichtlinie

Die Dienstleistungsrichtlinie wollte ursprünglich das Herkunftslandprinzip durchsetzen. Politischer Widerstand führte zu einer deutlichen Abschwächung. Heute gilt: Die Mitgliedstaaten müssen die freie Aufnahme und Ausübung von Dienstleistungen gewährleisten, dürfen aber nur sehr eingeschränkt beschränken. Formale Zulassungsbedingungen sind weitgehend tabu, Ausnahmen gelten nur für bestimmte Dienstleistungsarten.

Audiovisuelle Mediendienste

Die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste folgt dem Sitzlandprinzip: Maßgeblich ist der Staat, in dem der Anbieter sitzt und über das Programm entscheidet. Andere Mitgliedstaaten dürfen die Weiterverbreitung nur ausnahmsweise beschränken, etwa zum Jugendschutz.

Kritisch sind die Quotenregelungen zugunsten europäischer Werke. Sie greifen tief in die Programmfreiheit ein und bewegen sich verfassungs- wie grundrechtlich auf dünnem Eis – insbesondere im Lichte der EMRK.

Online-Dienste und Urheberrecht

Auch grenzüberschreitende Online-Dienste fallen unter die Dienstleistungsfreiheit. Die DSM-Richtlinie verpflichtet Plattformbetreiber, urheberrechtlich geschützte Inhalte nur mit Erlaubnis zugänglich zu machen. Ohne Lizenz haften sie selbst – ein System, das faktisch auf Upload-Filter hinausläuft. Der EuGH hat diese Haftung trotz massiver Kritik für verhältnismäßig erklärt und einen Ausgleich zwischen Kommunikationsfreiheit und geistigem Eigentum anerkannt.