Der Zivilrechtsweg ist nicht nur dann eröffnet, wenn sich Bürger und Staat vertraglich gegenüberstehen. Er greift auch bei Schadensersatzansprüchen des Bürgers aus einem nichtvertraglichen verwaltungsrechtlichen Schuldverhältnis (§ 40 Abs. 2 S. 1 Alt. 2 und 3 VwGO). Anders gesagt: Auch ohne Vertrag kann zwischen Verwaltung und Bürger ein so enges rechtliches Band entstehen, dass für Schadensersatzfragen die ordentlichen Gerichte zuständig sind. Aber Achtung: Das gilt nur zugunsten des Bürgers. Macht umgekehrt der Staat Ansprüche geltend, soll diese Sonderzuweisung nach überwiegender Auffassung gerade nicht greifen. Solche Streitigkeiten landen dann vor den Verwaltungsgerichten.

Was ist überhaupt ein verwaltungsrechtliches Schuldverhältnis? Abstrakt gesprochen geht es um jede besonders intensive Pflichtenstellung zwischen Verwaltung und Bürger – oder auch zwischen Verwaltungsträgern untereinander –, die einem privatrechtlichen Schuldverhältnis ähnelt, aber im öffentlichen Recht wurzelt. Typisch ist eine öffentlich-rechtliche Sonderverbindung, also eine besondere Nähebeziehung zwischen den Beteiligten. Diese Sonderverbindung kann auf unterschiedliche Weise entstehen: Vertraglich, etwa durch einen öffentlich-rechtlichen Vertrag nach §§ 54 ff. VwVfG oder gesetzlich, zum Beispiel bei der öffentlich-rechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag oder bei öffentlich-rechtlichen Verwahrungsverhältnissen.

Das verwaltungsrechtliche Schuldverhältnis ist kein gesetzliches Original, sondern ein Konstrukt von Rechtsprechung und Literatur, angelehnt an die Schuldverhältnisse des BGB. Das ist auch naheliegend: Die Verwaltung hat regelmäßig die Wahl, ob sie ein Rechtsverhältnis privat- oder öffentlich-rechtlich ausgestaltet. Diese sogenannte Regimewahlfreiheit darf aber nicht dazu führen, dass sie sich durch die Flucht ins öffentliche Recht strengeren Haftungsregeln entzieht. Die Konsequenz: Fehlen spezielle öffentlich-rechtliche Vorgaben, werden die zentralen Regeln des BGB-Schuldrechts entsprechend angewendet. Dazu gehören insbesondere:

Öffentlich-rechtliche Verwahrung

Ein öffentlich-rechtliches Verwahrungsverhältnis entsteht quasi-vertraglich, wenn die Verwaltung eine bewegliche Sache in ihren Gewahrsam nimmt. Anders als im Zivilrecht braucht es dafür keinen Vertrag und nicht einmal das Einverständnis des Bürgers. Entscheidend ist allein eine einseitig-hoheitliche, tatsächliche Inbesitznahme aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften – verbunden mit der Übernahme von Obhutspflichten.

Beispiel: Die Polizei lässt das rechtswidrig geparkte Auto des K abschleppen und stellt es auf dem eigenen Verwahrhof ab. Soweit keine speziellen polizeirechtlichen Sonderregelungen eingreifen, gelten für dieses Verhältnis die §§ 688 ff. BGB entsprechend. Für den Bürger bedeutet das vor allem: Wird die verwahrte Sache beschädigt, kann er Schadensersatz nach §§ 280 ff. BGB verlangen.

Und jetzt der examensrelevante Punkt: Es spielt keine Rolle, ob die Verwaltung einen privaten Dritten einschaltet. Denn auch wenn die Polizei einen privaten Abschleppunternehmer beauftragt, bleiben die Ansprüche des K gegen den Verwaltungsträger bestehen. Der BGH hat allerdings klargestellt, dass der Vertrag zwischen Verwaltung und Abschleppunternehmer keine Schutzwirkungen zugunsten des Fahrzeugeigentümers entfaltet. Warum? Weil K bereits hinreichend über seine Ansprüche gegen die Verwaltung abgesichert ist – es fehlt also an der Schutzbedürftigkeit.

Wichtig ist außerdem: Die Haftungserleichterung des § 690 BGB gilt nicht für den Staat. Seine gesteigerte Rechtsbindung und die Möglichkeit, das Verwahrungsverhältnis zwangsweise zu begründen, sprechen dagegen. Das Rückforderungsrecht aus § 695 BGB ist nicht übertragbar, wenn die Sache im öffentlichen Interesse – etwa wegen Gefährlichkeit – beschlagnahmt wurde. Ein Aufwendungsersatzanspruch der Verwaltung nach § 693 BGB kommt nur in Betracht, soweit keine öffentlich-rechtlichen Kostenregelungen existieren.

Und ganz wichtig fürs Verwaltungsrecht: Die Durchsetzung per Leistungsbescheid scheidet mangels Verwaltungsaktbefugnis aus. Die Behörde muss klagen.

Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag

Auch im öffentlichen Recht gibt es Situationen, in denen jemand ohne Auftrag im Pflichtenkreis eines anderen tätig wird. Klassiker sind die bekannten Fundtierfälle: Ein Bürger findet ein verletztes Haustier, lässt es auf eigene Kosten behandeln und verlangt anschließend Ersatz von der zuständigen Behörde. Ebenfalls hierher gehören Abschleppkonstellationen.

Fehlen spezielle öffentlich-rechtliche Regelungen, kann eine entsprechende Anwendung der §§ 677 ff. BGB erforderlich werden. Die so entstehende öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag ist dogmatisch umstritten, wird aber von Rechtsprechung und Literatur grundsätzlich anerkannt.

Wer führt hier wessen Geschäft? Personell lassen sich drei Konstellationen unterscheiden:

  • Ein Bürger führt ein Geschäft der Verwaltung (z. B. Fundtierfälle),
  • die Verwaltung führt ein Geschäft eines Bürgers (z. B. Abschleppen),
  • ein Verwaltungsträger handelt für einen anderen.

Abgrenzung zur privatrechtlichen GoA

Knifflig ist die Abgrenzung zur privatrechtlichen Geschäftsführung ohne Auftrag. BGH und BVerwG fragen: Welchen Charakter hätte das Geschäft gehabt, wenn der Geschäftsherr selbst gehandelt hätte? Entscheidend ist also nicht das tatsächliche Handeln des Geschäftsführers, sondern die hypothetische Eigenvornahme durch den Geschäftsherrn.

Konsequenz: Öffentlich-rechtliche Geschäftsführungen der Verwaltung für einen Bürger scheiden aus, weil der Bürger selbst nicht hoheitlich hätte tätig werden können. Andere Ansichten stellen auf die Rechtsnatur des konkret ausgeführten Geschäfts oder auf den Gesamtzusammenhang ab. Das bleibt aber zu unbestimmt. Für die Linie der Rechtsprechung spricht schon der Wortlaut des § 677 BGB.

Übertragbarkeit der §§ 677 ff. BGB

Selbst wenn man eine öffentlich-rechtliche Geschäftsführung bejaht, gilt: Die Übertragung der §§ 677 ff. BGB erfolgt nur zurückhaltend.

Führt ein Bürger ein Geschäft der Verwaltung, wird das im Wesentlichen nur in echten Notsituationen anerkannt. Andernfalls würden Aufgabenverteilung und Rechtsschutzsystem der Verwaltung unterlaufen. Beispiel: Beim Fundtier muss eine sofortige Behandlung zwingend erforderlich sein.

Umgekehrt stößt eine Geschäftsführung der Verwaltung für den Bürger am Vorbehalt des Gesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG) an ihre Grenzen. Gerade in der Eingriffsverwaltung fehlt ohne gesetzliche Grundlage die erforderliche Ermächtigung. Daher wird eine solche Konstellation nur dort für zulässig gehalten, wo keine Grundrechtsrelevanz besteht. Im Ergebnis läuft das praktisch auf einen Ausschluss hinaus.

Auch zwischen Verwaltungsträgern ist eine GoA nur in dringenden Ausnahmefällen zulässig, um Zuständigkeits- und Kostenregelungen nicht auszuhebeln.

Tatbestandsmerkmale

Die Voraussetzungen und Rechtsfolgen entsprechen im Grundsatz dem Zivilrecht. Insbesondere übernimmt die Rechtsprechung das Konstrukt des auch-fremden Geschäfts: Es schadet also nicht, wenn der Geschäftsführer neben öffentlichen auch eigene Interessen verfolgt.

Öffentlich-rechtliche Leistungs- und Benutzungsverhältnisse

Die Nutzung kommunaler Einrichtungen der Daseinsvorsorge – etwa Schwimmbäder, Bibliotheken, Kindergärten, Wasser- oder Fernwärmeversorgung – erfolgt häufig im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Leistungs- oder Benutzungsverhältnisses. Die Verwaltung kann dieses Verhältnis aber auch privatrechtlich ausgestalten. Eine Abgrenzung ist daher immer nötig.

Indizien für eine öffentlich-rechtliche Ausgestaltung sind vor allem Nutzungsbedingungen durch Satzung statt AGB und Gebühren statt Entgelte. In solchen Verhältnissen kommen Schadensersatzansprüche etwa in Betracht bei:

  • Beschädigung oder verspäteter Rückgabe eines Bibliotheksbuchs,
  • Unterbrechungen der kommunalen Entwässerung,
  • unzureichender Aufsicht in öffentlichen Schwimmbädern.

Begründet werden diese Verhältnisse durch:

  • Verwaltungsvertrag,
  • Verwaltungsakt (typischerweise ein Zulassungsakt auf Satzungsgrundlage),
  • oder unmittelbar durch einen satzungsförmigen Anschluss- und Benutzungszwang.

Satzungsförmige Haftungsausschlüsse sind nicht per se unzulässig, unterliegen aber Grenzen. Der BGH prüft sie am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz und erklärt insbesondere solche Regelungen für unwirksam, die Haftung für Vorsatz oder grobe Fahrlässigkeit ausschließen. In der Literatur gewinnt daneben das AGB-Recht des BGB an Bedeutung – entweder analog oder als Konkretisierung der öffentlich-rechtlichen Angemessenheitsprüfung. Das führt zu einer strengeren Haftung der Verwaltung, vor allem wegen § 309 Nr. 7 lit. a BGB: Für Schäden an Leben, Körper oder Gesundheit darf die Haftung nicht reduziert werden.