„Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus.“ Soweit, so bekannt. Spannend wird es im zweiten Halbsatz von Art. 20 Abs. 2 GG: Das Volk übt diese Staatsgewalt nicht selbst ständig, sondern durch Wahlen und Abstimmungen und durch bestimmte staatliche Organe. Damit legt das Grundgesetz gleich zwei Grundentscheidungen fest: repräsentative Demokratie und Gewaltenteilung.

Das im Text verwendete Wort „besondere Organe“ ist dabei etwas unglücklich geraten. Gemeint sind keine „speziellen“ Organe, sondern voneinander getrennte, also organisatorisch und funktionell getrennte Staatsorgane.

Das Grundgesetz denkt Staatsgewalt in drei großen Funktionsbereichen:

  • Legislative – die gesetzgebende Gewalt.
  • Exekutive – die vollziehende Gewalt unterteilt in Regierung (Gubernative) und Verwaltung (Administrative).
  • Judikative – die rechtsprechende Gewalt.

Diese Dreiteilung ist kein Selbstzweck. Sie ist ein Grundmerkmal jedes modernen freiheitlichen Staates. Die Idee dahinter: Macht soll sich nicht an einer Stelle bündeln.

Aber Vorsicht: Gewaltenteilung heißt nicht bloß „jeder macht seins“. Es reicht nicht, die Funktionen abstrakt zu trennen. In einem zweiten Schritt müssen diese Funktionen konkreten Organen zugewiesen werden. Nur so entsteht kein chaotisches Nebeneinander, sondern ein System gegenseitiger Ergänzung und Kontrolle – und genau das dient am Ende dem Gemeinwohl.

Beweggründe

Schauen wir uns zunächst die Motive der Gewaltenteilung an.

Rechtsstaatliches Motiv

Zunächst ganz klassisch: Gewaltenteilung ist Kernbestandteil des Rechtsstaats. Indem staatliche Aufgaben und Kompetenzen auf verschiedene Organe verteilt werden, soll verhindert werden, dass sich Macht konzentriert – und damit auch die Gefahr von Machtmissbrauch.

Dahinter steht ein elementares Interesse: Möglichst viel individuelle Freiheit für den Einzelnen und möglichst viel kollektive Freiheit für die Gesellschaft.

Fast automatisch führt diese Aufteilung außerdem dazu, dass sich die Staatsorgane gegenseitig kontrollieren. Der Staat zügelt sich selbst. Im anglo-amerikanischen Raum spricht man dafür gern von „checks and balances„.

Demokratisches Motiv

Gewaltenteilung hat aber nicht nur eine rechtsstaatliche, sondern auch eine demokratische Funktion. Die verschiedenen Staatsorgane sind nämlich unterschiedlich demokratisch legitimiert. Gerade dieses Zusammenspiel soll ein Gleichgewicht zwischen Repräsentation und Integration herstellen.

Weil die Organe personell unterschiedlich zusammengesetzt sind, können verschiedene politische Strömungen auf unterschiedlichen Ebenen Einfluss nehmen. Das Ergebnis ist eine mehrdimensionale demokratische Willensbildung, bei der keine Gruppe dauerhaft ausgeschlossen wird.

Motiv der Effektivität

Schließlich verfolgt das Grundgesetz – unausgesprochen, aber deutlich – auch ein Ziel: Staatliche Aufgaben sollen möglichst effektiv erfüllt werden. Stichwort: organadäquate Funktionenordnung.

Arbeitsteilung und Spezialisierung sind schlicht leistungsfähiger als eine alles steuernde Einheitsgewalt. Das BVerfG bringt es auf den Punkt: Staatliche Entscheidungen sollen möglichst von den Organen getroffen werden, die dafür nach Organisation, Zusammensetzung und Verfahren am besten geeignet sind.

Aber auch hier gilt: Arbeitsteilung funktioniert nur mit Koordination. Ein System der Gewaltenteilung darf nicht in gegenseitigen Blockaden erstarren.

Gewaltenteilung im Grundgesetz

Im GG sieht die Gewaltenteilung folgendermaßen aus:

Horizontale und vertikale Gewaltenteilung

Zunächst wird unterschieden zwischen der horizontalen (also der rechtsstaatlichen) und der vertikalen (der föderalen) Gewaltenteilung.

Horizontale Gewaltenteilung

Art. 20 Abs. 2 GG – ergänzt durch Art. 20 Abs. 3 und Art. 1 Abs. 3 GG – richtet Bund und Länder an der klassischen Dreiteilung in Legislative, Exekutive und Judikative aus. Diese Struktur zieht sich konsequent durch das Grundgesetz, bis hin zu den Abschnittsüberschriften VII bis IX.

Weil diese Gewaltenteilung vor allem der Freiheitssicherung dient, ist sie im Rechtsstaatsprinzip verwurzelt. Man nennt sie deshalb auch horizontale Gewaltenteilung: Die Gewalten stehen grundsätzlich nebeneinander, nicht in einem Über- und Unterordnungsverhältnis.

Vertikale Gewaltenteilung

Das Grundgesetz entscheidet sich zusätzlich für die Bundesstaatlichkeit (Art. 20 Abs. 1 GG). Neben die horizontale tritt daher eine vertikale Gewaltenteilung: die Aufteilung der Staatsgewalt zwischen Bund und Ländern.

Beides zusammen führt zu einer bewussten Vervielfachung staatlicher Machtträger – ein weiteres Sicherungsnetz gegen Machtkonzentration.

Arten der horizontalen Gewaltenteilung

Die horizontale Gewaltenteilung lässt sich selbst wiederum unterteilen.

Funktionelle Gewaltenteilung

Art. 20 Abs. 2 GG weist jeder Gewalt einen eigenständigen Funktionsbereich zu:

  • Legislative: Sie setzt Recht. Ihre Aufgabe ist die abstrakt-generelle Regelung des Zusammenlebens für zukünftige Fälle. Ort der grundlegenden politischen Willensbildung ist das Parlament. Zentrales Steuerungsinstrument ist das formelle Gesetz. In der parlamentarischen Demokratie liegt das Schwergewicht klar beim Bundestag bzw. den Landtagen.
  • Exekutive: Sie regiert und verwaltet. Die Regierung entwickelt politische Programme und bereitet Gesetze vor, die Verwaltung setzt sie im Einzelfall um. Ihr Fokus liegt auf dem gegenwärtigen Handeln.
  • Judikative: Sie kontrolliert, ob Gesetze verfassungsgemäß sind und richtig angewendet werden. Ihre Entscheidungen beziehen sich regelmäßig auf vergangene Sachverhalte und sind verbindlich.

Organisatorische Gewaltenteilung

Damit diese Funktionen sinnvoll erfüllt werden können, verlangt Art. 20 Abs. 2 GG die Einrichtung getrennter Organe. Gemeint sind Organe im juristischen Sinn. Kennzeichnend sind eine funktionelle Verselbständigung zur Wahrnehmung bestimmter Aufgaben und eine institutionelle Verselbständigung, also Unabhängigkeit vom Wechsel der Amtsträger.

Organe selbst sind dabei nicht rechtsfähig. Sie handeln stets für ihren Rechtsträger – etwa den Bund oder ein Land.

Besonders wichtig sind die obersten Staatsorgane, auch Verfassungsorgane genannt, weil Zusammensetzung und Aufgaben unmittelbar im Grundgesetz geregelt sind, etwa Bundestag, Bundesrat, Bundesregierung, Bundespräsident oder Bundesverfassungsgericht.

Wichtig: Die Zahl der Staatsorgane entspricht nicht der Zahl der Gewalten. Funktionelle und organisatorische Gewaltenteilung sind bewusst nicht deckungsgleich. Viele Organe wirken in mehreren Funktionsbereichen mit.

Gleichzeitig hat jedes oberste Staatsorgan einen unantastbaren Kernbereich, über den kein anderes Organ verfügen darf. Mischorgane mit umfassenden Entscheidungskompetenzen in mehreren zentralen Bereichen sind deshalb unzulässig.

Personelle Gewaltenteilung

Damit das System nicht durch Personaltricks ausgehöhlt wird, braucht es zusätzlich eine personelle Gewaltenteilung. Grundidee: Wer ein Amt innehat, soll nicht gleichzeitig in einem anderen Organ handeln dürfen. Man spricht von Inkompatibilität.

Konsequent umgesetzt ist dieses Prinzip vor allem in der Rechtsprechung. Richter des Bundesverfassungsgerichts dürfen weder Bundestag, Bundesrat noch Bundesregierung angehören. Ähnliche Regeln gelten für andere Richter kraft einfachen Gesetzes.

Zwischen Legislative und Exekutive ist das Bild gemischter. Teilweise bestehen Unvereinbarkeiten, etwa für den Bundespräsidenten oder bestimmte Regierungsämter. Andere Personalunionen – etwa Bundestagsmandat und Landesministeramt – sind dagegen zulässig.

Gewaltenverschränkung

So klar die Trennung klingt: In der Praxis sind die Gewalten nicht strikt voneinander abgeschottet. Gerade zwischen Legislative und Exekutive gibt es zahlreiche, vom Grundgesetz gewollte Überschneidungen. Das BVerfG bringt es nüchtern auf den Punkt: Reine Gewaltenteilung gibt es nirgends.

Ein Hauptgrund liegt im parlamentarischen Regierungssystem: Der Bundeskanzler wird vom Bundestag gewählt und ist vom Vertrauen der Parlamentsmehrheit abhängig. In der politischen Realität stammen viele Regierungsmitglieder aus dem Bundestag und bleiben dort Abgeordnete. Eine parteipolitische Verbindung zwischen Regierung und Parlament ist also systemimmanent.

Hinzu kommt die starke Rolle der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren (Gesetzesinitiativen, Rechtsverordnungen) und umgekehrt die parlamentarische Kontrolle der Exekutive, etwa über Haushaltsrecht und Zustimmungspflichten.

Grenzen der Gewaltenverschränkung

All das hat aber klare Grenzen. Gewaltenverschränkung darf nicht dazu führen, dass eine Gewalt ein verfassungswidriges Übergewicht erhält, einer Gewalt die zur Aufgabenerfüllung nötigen Kompetenzen entzogen werden oder der Kernbereich einer Staatsgewalt ausgehöhlt wird.

Insbesondere gibt es keinen Gewaltenmonismus. Das Parlament darf nicht alles entscheiden. Regierung und Gerichte müssen ihre typischen Aufgaben behalten.

Beispiel: Gesetzgeberische Planung. Wenn der Bundestag durch Gesetz über konkrete Infrastrukturprojekte entscheidet, stellt sich die Frage: Greift er unzulässig in den Aufgabenbereich der Verwaltung ein? Die Antwort lautet: nicht zwingend. Planung ist weder rein gesetzgeberisch noch rein verwaltend. Sie ist ein komplexer Entscheidungsprozess. Der Gesetzgeber darf auch konkrete Vorhaben regeln, solange er nicht in den Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung eingreift. Ein Verstoß gegen die Gewaltenteilung liegt dann nicht vor.

Strikte Gewaltentrennung bei der Rechtsprechung

Besonders strikt ist das Grundgesetz bei der Judikative. Rechtsprechung ist ausschließlich Richtern anvertraut. Zwar wirken Parlament und Regierung bei Wahl oder Ernennung mit – in der Entscheidung selbst müssen Richter aber unabhängig bleiben.

Problematisch wird es dort, wo Gerichte Recht fortbilden. Dürfen sie Regelungslücken schließen? Ja – aber nur innerhalb enger Grenzen. Richter sind an Gesetz und Recht gebunden, dürfen aber Wertungen der Verfassung zur Geltung bringen, die im Gesetzestext noch keinen vollständigen Ausdruck gefunden haben. Voraussetzung: keine Willkür.

Beispiel: Schmerzensgeld und Persönlichkeitsrecht. Als Gerichte Schmerzensgeld wegen Verletzung des Persönlichkeitsrechts zusprachen, obwohl das BGB dafür keine ausdrückliche Regelung enthielt, war das kein Verstoß gegen die Gewaltenteilung. Das Persönlichkeitsrecht hat Verfassungsrang. Die richterliche Rechtsfortbildung schließt hier eine Schutzlücke, ohne dem Gesetzgeber zu widersprechen.