Wenn wir vom Polizei- und Ordnungsrecht sprechen, dann reden wir im Grunde über das rechtliche Werkzeug, mit dem der Staat Gefahren aus dem Weg räumt, bevor es knallt. „Gefahrenabwehr“ heißt dabei im klassischen Sinne: Etwas droht den Schutzgütern der Polizei – also etwa der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung – und die Verwaltung greift ein, um das Schlimmste zu verhindern.

Allgemeines und besonderes Ordnungsrecht

In diesem großen Spielfeld werden zwei Linien gezogen: Auf der einen Seite steht das allgemeine Ordnungsrecht – im Saarland etwa das SPolG –, auf der anderen das besondere Ordnungsrecht, also Spezialmaterien wie das Versammlungsrecht, das Bauordnungsrecht, das Gewerberecht oder Luftrecht. Der Bund hat hier nur punktuelle, fachbezogene Gesetzgebungskompetenzen. Der große Rest landet bei den Ländern – Art. 70 GG lässt grüßen.

Landes- und Bundesbehörden

Die Regeln der Länder gelten nicht nur auf dem Papier – die Landespolizeien und Ordnungsbehörden setzen sie auch um. Das umfasst im Prinzip alles, was im allgemeinen und im besonderen Gefahrenabwehrrecht anfällt. Und ja, das gilt sogar dann, wenn das Recht vom Bund stammt (Art. 83 GG).

Spannend wird’s im Saarland: Hier läuft das Ganze nicht im klassischen Trennungssystem, bei dem Polizei und Ordnungsbehörden organisatorisch sauber getrennt wären, sondern im Einheitssystem. Klingt nach Verwaltungs-Albumtitel, bedeutet aber nur: Polizeibehörden sind in die allgemeine Landesverwaltung eingehängt. Praktisch unterscheidet man trotzdem zwischen dem Vollzugsdienst und den allgemeinen Polizeibehörden.

Und dann gibt’s natürlich noch die Bundesebene. Die Bundespolizei zieht zum Beispiel ihre Zuständigkeiten aus dem BPolG, während das BKA gerade bei Terrorismusabwehr eine zentrale Rolle spielt. Außerdem bastelt Europa zunehmend an grenzüberschreitenden Kooperationsstrukturen. Das Ganze führt zu spürbaren Zentralisierungstendenzen – allerdings gibt es eine glasklare rote Linie: Eine allgemeine Bundespolizei darf es schlicht nicht geben.

Gefahrenabwehr und Strafverfolgung

Ganz wichtig: Gefahrenabwehr ≠ Strafverfolgung. Die Gefahrenabwehr spielt im Team „präventiv“ – sie will Gefahren verhindern, bevor etwas passiert. Die Strafverfolgung dagegen kommt erst ins Spiel, wenn eine Straftat begangen wurde. Das ist auch juristisch relevant: Für repressive Polizeimaßnahmen sind nicht die Verwaltungsgerichte zuständig, sondern die ordentlichen Gerichte (§ 23 EGGVG).

Besonders tricky wird’s bei doppelfunktionalen Maßnahmen – also Eingriffe, die sowohl der Gefahrenabwehr als auch der Strafverfolgung dienen können. Klassiker: Identitätsfeststellung bei einem Straftäter, bei der sowohl die Tat verfolgt als auch zukünftigen Taten vorgebeugt werden soll. Die herrschende Meinung sagt: Schau auf den Schwerpunkt der Maßnahme. Kein Schwerpunkt erkennbar? Dann Gefahrenabwehrrecht vor Strafverfolgungsrecht. Andere Stimmen erlauben ein Nebeneinander beider Ermächtigungsgrundlagen. Wieder andere verlangen, dass bei „echten“ doppelfunktionalen Maßnahmen gleich beide Ermächtigungen vollständig vorliegen müssen.

Nachrichtendienste und Verfassungsschutz

Bevor die Polizei aktiv wird, legen Nachrichtendienste und Verfassungsschutz die Fährten. Ihre Aufgabe ist es, Informationen zu sammeln, bevor sich eine Gefahr konkret verdichtet. Sie stehen also quasi eine Stufe vor der klassischen Gefahrenabwehr.

Gefahrenvorsorge und Strafverfolgungsvorsorge

Traditionell ist die konkrete Gefahr die Eintrittskarte fürs polizeiliche Einschreiten. In der Praxis wird aber immer weiter ins Vorfeld vorgerückt. Unter dem Label „Gefahrenvorsorge“ laufen Maßnahmen, die schon verhindern sollen, dass es überhaupt zu einer konkreten Gefahr kommt – etwa Observationen oder andere Überwachungsmaßnahmen (Gefahrerforschungseingriffe).

Besonders in Bayern kennt man zudem den Eingriffstatbestand der drohenden Gefahr, der sogar Maßnahmen wie Präventivhaft ermöglichen kann. Und genau hier wird’s rechtsstaatlich dünn: Je weiter die Polizei in den Vorfeldbereich hineingreift, desto wachsamer müssen wir beim Grundrechtsschutz sein. Das rechtsstaatliche Korsett bleibt: Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes.

Polizeiliche Eingriffe betreffen nämlich eine ganze Batterie an Grundrechten – weit über die allgemeine Handlungsfreiheit hinaus. Daher wirken Grundrechte intensiv in die Prüfung der Verhältnismäßigkeit hinein. Diskutiert wird in diesem Zusammenhang auch immer wieder sehr Konkretes: Sollten Polizisten eine Kennzeichnungspflicht haben? Das BVerwG sagt: Ja, ist verfassungsgemäß. Wie weit dürfen Behörden in sozialen Netzwerken unterwegs sein? Auch hier gibt es klare Grenzen.

Zwei Begriffe, die man leicht verwechselt:

  • Verhütung von Straftaten = Teil der Gefahrenabwehr, Ländersache.
  • Strafverfolgungsvorsorge = gehört zum Bund (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG).

Ein Beispiel: Die Videoüberwachung der Hamburger Reeperbahn. Sie diente sowohl der Verhütung als auch der späteren Verfolgung von Straftaten – doppelfunktional also. Das BVerwG stellte klar: Solange der Bund in einem Bereich nicht abschließend geregelt hat, entsteht trotz seiner konkurrierenden Kompetenz keine Sperrwirkung.

Handlungsformen

Im Ordnungsrecht dreht sich viel um den Verwaltungsakt – logisch, wenn Behörden konkrete Anordnungen treffen. Aber: Nicht jede Maßnahme ist ein VA. Viele polizeiliche Handlungen sind Realakte – also tatsächliches Verwaltungshandeln ohne Regelungswirkung. Dazu gehören etwa: Gefährderansprachen, Datenerhebungen, Beobachtungen, Streifengänge, Ermahnungen, unmittelbare Ausführungen.

Gegen Realakte gibt’s keinen Anfechtungsantrag – hier geht’s über Leistungsklage oder (bei Erledigung) Feststellungsklage weiter.

Bei manchen Standardmaßnahmen ist die Frage umstritten: Gewahrsam, Durchsuchung, Sicherstellung oder ED-Behandlung. Klassisch hat man hier einen Verwaltungsakt gesehen („Du musst das dulden!“). Die heute wohl überwiegende Meinung hält das für konstruiert und ordnet diese Eingriffe dem Realbereich zu.

Auch wenn ein VA vorliegt, bedeutet das nicht automatisch, dass die Anfechtungsklage statthaft ist – der VA kann sich erledigt haben. Dann bleibt die Fortsetzungsfeststellungsklage.

Oft wird der VA im Übrigen sofort vollziehbar gemacht (§ 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO), oder er ist es kraft Gesetzes (§ 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO). Dann bleibt nur der Eilrechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO.

Gefahrenabwehrverordnungen sind dagegen generell-abstrakte Regelungen – keine Verwaltungsakte. Sie lassen sich entweder über die Normenkontrolle (§ 47 VwGO) oder inzident prüfen.

Öffentlich-rechtliche Verträge? Im Polizei- und Ordnungsrecht Exotenstatus.