Rechtmäßigkeit einer kommunalen Satzung

Wenn Du Dich mit kommunalen Satzungen beschäftigst, bewegst Du Dich im Grenzbereich zwischen Gesetz und Verwaltung. Satzungen sind nämlich Rechtsvorschriften, die nicht vom Parlament, sondern von einer juristischen Person des öffentlichen Rechts erlassen werden – typischerweise von der Gemeinde.

Grundlage ist ihre gesetzlich verliehene Selbstverwaltung. Wirksam sind diese Regelungen für alle Personen, die zur Gemeinde gehören oder ihr unterworfen sind, etwa Nutzer kommunaler Einrichtungen.

Dogmatisch wichtig: Die Satzung ist Gesetz im materiellen Sinn, nicht im formellen. Sie wirkt also wie ein Gesetz, stammt aber nicht aus einem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren.

Die allgemeine Satzungsbefugnis der Gemeinde folgt aus Art. 28 Abs. 2 GG, den landesverfassungsrechtlichen Regelungen (im Saarland etwa Art. 117 Abs. 3, Art. 118 SVerf) und wird einfachgesetzlich durch § 12 Abs. 1 KSVG konkretisiert. Intern ist für den Erlass einer Satzung ausschließlich der Gemeinderat zuständig. Das ist eine klassische Frage der Organkompetenz, geregelt in § 35 S. 1 Nr. 12 KSVG.

Inhaltlich und personell beschränkt sich die Satzung auf die örtliche Ebene. Sie gilt also beispielsweise für Einwohner oder für Personen, die eine gemeindliche Einrichtung benutzen. Wer gegen Satzungsbestimmungen verstößt, kann – wenn die Voraussetzungen vorliegen – sogar ordnungswidrig handeln. Grundlage dafür ist § 12 Abs. 3 KSVG.

Ein häufiger Klausurfehler: Die nach § 7 AGVwGO im Saarland gebildeten Rechtsausschüsse dürfen Satzungen nicht mit Wirkung für alle verwerfen. Hält ein Rechtsausschuss eine Satzung für rechtswidrig, entfaltet seine Entscheidung nur Wirkung im konkreten Einzelfall und nur zwischen den Beteiligten (sie haben also keine Normverwerfungskompetenz). Eine echte „Vernichtung“ der Satzung mit Allgemeinverbindlichkeit kann ausschließlich das OVG im Normenkontrollverfahren aussprechen, vgl. § 47 Abs. 5 S. 2 VwGO. Interessant: Selbst der Bürgermeister kann gegen eine Satzung der eigenen Gemeinde den Weg der abstrakten Normenkontrolle beschreiten.

Satzungsermächtigung

Die allgemeine Satzungsbefugnis aus § 12 KSVG reicht nicht unbegrenzt weit. Insbesondere erlaubt sie keine erheblichen grundrechtsrelevanten Eingriffe. Natürlich enthalten Satzungen häufig Ge- und Verbote. Diese berühren regelmäßig die allgemeine Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG. Das ist unvermeidbar und für sich genommen unschädlich.

Geht es aber um intensivere Grundrechtseingriffe, brauchst Du eine spezielle gesetzliche Ermächtigungsgrundlage, meist in Form eines landesrechtlichen Fachgesetzes. Beispiele findest Du überall im Kommunalrecht: Etwa in der Abfallentsorgung nach § 7 Abs. 1 SAWG oder im Naturschutzrecht gem. § 39 Abs. 1 NSG. Der „klassische“ Anschluss- und Benutzungszwang für Ver- und Entsorgungseinrichtungen ist dagegen noch direkt im KSVG geregelt (§ 22 Abs. 1 KSVG).

Sondernutzungssatzungen für Gemeindestraßen können wiederum von den Regelungen der §§ 18, 20 SaarlStrG abweichen, wenn § 52 SaarlStrG das erlaubt.

Auch das Bauplanungsrecht lebt von Satzungen. Fast alle zentralen Planungsinstrumente des BauGB müssen kommunalrechtlich umgesetzt werden, etwa über §§ 10 Abs. 1, 12, 16 Abs. 1, 34 Abs. 4-6 oder 35 Abs. 6 BauGB.

Gleiches gilt für Kommunalabgaben: Ohne Satzung keine Abgabe, so eindeutig §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 KAG. Und selbst die Brandschutzsatzung nach § 10 Abs. 1 SBKG ist inhaltlich an eine Mustersatzung gebunden.

In der Praxis berühren Satzungen besonders häufig folgende Grundrechte:

• Eigentum (Art. 14 GG, Art. 18 Abs. 1 SVerf),
• Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG, Art. 44 SVerf),
• allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 2 SVerf)
• sowie den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 12 SVerf).

Ob ein Grundrecht verletzt ist, lässt sich nie abstrakt, sondern nur anhand eines konkreten Sachverhalts beurteilen. Denk etwa an Satzungen zur Grabgestaltung auf Friedhöfen: Hier müssen Friedhofszweck, Verhältnismäßigkeit und Willkürverbot sorgfältig gegeneinander abgewogen werden.

Weitere typische Konstellationen:

• Durch Satzung kann ein Bündnis für Investitionen und Dienstleistungen zur Aufwertung von Stadtquartieren eingerichtet werden (§§ 3 ff. BIDG).
• Das dauerhafte „Besetzen“ von Straßenteilen durch Trinkgruppen kann als nicht genehmigungsfähige Sondernutzung untersagt werden.
• Der Bürgermeister handelt als Ortspolizeibehörde mit Polizeiverordnungen oder Allgemeinverfügungen, nicht mit Satzungen.

Ganz wichtig: Polizeirecht ist Gefahrenabwehrrecht. Für die Nutzung kommunaler Einrichtungen – inklusive öffentlicher Grünanlagen – ist es das falsche Instrument. Hier regelt die Gemeinde über Benutzungssatzungen.

Formelle Rechtmäßigkeit

Nicht jede Satzung darf die Gemeinde völlig eigenständig erlassen. Manche Satzungen bedürfen einer Genehmigung, etwa:

• kreditbezogene Teile der Haushaltssatzung (§§ 86 Abs. 3, 92 Abs. 2 KSVG),
• Zweckverbandssatzungen (§ 7 Abs. 1 KGG),
• bestimmte Bebauungspläne (§ 10 Abs. 2 BauGB).

Genehmigung – ebenso wie ihre Versagung – ist ein anfechtbarer Verwaltungsakt. Wird die Genehmigung nur unter einer Maßgabe erteilt, muss der Rat die Satzung entsprechend anpassen. Tut er das nicht, gilt die Genehmigung als nicht erteilt.

Nach dem Ratsbeschluss unterzeichnet der Bürgermeister die Satzung. Erst dadurch wird sie ausgefertigt. Anschließend erfolgt die Bekanntmachung in dem von der Gemeinde festgelegten Medium (§ 12 Abs. 4 KSVG, § 1 Abs. 2 BekVO). Wenn nichts anderes bestimmt ist, tritt die Satzung am Tag nach der Bekanntmachung in Kraft (§ 12 Abs. 5 KSVG).

Formell prüfst Du insbesondere:

• örtliche und sachliche Zuständigkeit der Gemeinde (Verbandskompetenz gem. §§ 1, 5, 6 KSVG),
• Zuständigkeit des Rates (Organkompetenz nach § 35 S. 1 Nr. 12 KSVG),
• Einhaltung der Verfahrensvorschriften,
• ordnungsgemäße Einberufung und Tagesordnung (§ 41 KSVG),
• Beschlussfähigkeit und korrekte Beschlussfassung (§ 44 KSVG),
• Beachtung von Mitwirkungsverboten (§§ 30, 27 KSVG),
• Ausfertigung durch den Bürgermeister,
• erforderliche Genehmigungen (§ 12 Abs. 2 KSVG),
• ordnungsgemäße Bekanntmachung (§§ 1 ff. BekVO),
• Inkrafttreten (§ 12 Abs. 5 KSVG).

Satzungen mit Verfahrens- oder Formfehlern sind rechtswidrig und zumindest schwebend unwirksam. Viele dieser Mängel können aber durch § 12 Abs. 6 KSVG geheilt werden. Typische Heilungsfälle betreffen Fehler bei Einberufung, Tagesordnung, Öffentlichkeit, Mitwirkung von Orts- oder Bezirksräten oder Verstöße gegen Mitwirkungsverbote. Nicht heilbar sind dagegen Verstöße gegen ausschließliche Zuständigkeiten, Ausfertigungsmängel sowie Verletzungen von Genehmigungs- oder Bekanntmachungspflichten. Auch wenn der Bürgermeister dem Ratsbeschluss widersprochen hat oder die Kommunalaufsicht beanstandet, tritt keine Heilung ein. Gleiches gilt bei einer fristgerechten schriftlichen Rüge eines Dritten. Materielle Fehler lassen sich nie heilen. Die Folge ist die Nichtigkeit, gegebenenfalls eine Teilnichtigkeit der Satzung. Für Bebauungspläne gelten insoweit die besonderen Regelungen der §§ 214 ff. BauGB.

Materielle Rechtmäßigkeit

Materiell prüfst Du schließlich drei Punkte:

• Erstens müssen die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage erfüllt sein.
• Zweitens darf die Satzung nicht gegen höherrangiges Recht verstoßen.
• Drittens muss das der Gemeinde zustehende Satzungsermessen ordnungsgemäß ausgeübt worden sein.